На прошлой неделе вступили в силу секторальные санкции Евросоюза и США в отношении России. В Министерстве иностранных дел РФ считают, что введённые Западом ограничения противоречат нормам Всемирной торговой организации и несут негативные последствия для стран ЕС. Позже постоянный представитель России при Евросоюзе Владимир Чижов заявил, что Москва будет добиваться разбирательства правомерности санкций в рамках ВТО.
О шансах РФ оспорить санкции ЕС и США в рамках Всемирной торговой организации АиФ.ru рассказал доцент Дипломатической академии МИД Владислав Мулюн.
Елена Трегубова, АиФ.ru: Вот уже почти два года Россия является членом Всемирной торговой организации. Может ли наша страна противодействовать санкциям Запада в рамках ВТО?
Владислав Мулюн: Если отвечать на вопрос, как это сделать, надо прежде всего посмотреть на то, что прописано в самих соглашениях в рамках ВТО о возможных торговых ограничениях. Здесь нас будут интересовать статьи XX-я и XXI-я Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) и аналогичные статьи Генерального соглашения по торговле услугами (ГАТС). Так, статья XX-я говорит о том, что торговые ограничения можно вводить, если они нужны, к примеру, для защиты общественной морали. Сейчас в это понятие вкладывается и защита прав человека. Честно говоря, когда статья создавалась в 1947 году, не планировалось в неё вкладывать такой смысл, но со временем её стали толковать таким образом, что если в государстве существует нарушение прав человека, то, в принципе, эту статью можно использовать как исключение и обоснование, чтобы вводить торговые ограничения. Эта статья, в частности, применялась как одно из обоснований санкций в отношении Бирмы, против которой ограничения действовали в 1990–2000-е годы. После 2013 года началось ослабление санкций ЕС и США. Почему эта статья может быть нам интересна? Потому что в актах Президента США, которыми вводятся санкции, упоминаются в том числе и нарушения прав человека в Украине.
Но всё же в нашем случае более интересной является статья XXI-я. Она предусматривает возможность введения торговых ограничений для обеспечения национальной безопасности. Почему она нам интересна? Потому что, например, США в документах, которые вводят санкции в отношении российских должностных лиц и компаний, ссылаются на то, что действия РФ представляют угрозу национальной безопасности и внешней политике США. Естественно, ссылок на статью XXI-ю ГАТТ США не делают, но если вопрос встанет, скорее всего, именно она будет приводиться в качестве обоснования правомерности этих мер.
– Почему такое обоснование нужно?
– Мы знаем, что РФ является членом ВТО, и государства, которые сейчас вводят санкции, тоже являются членами ВТО. Нельзя просто так ограничить импорт, ограничить экспорт. То же самое действует в отношении услуг, в том числе финансовых. Как и говорят наши высшие должностные лица: эти меры нарушают нормы ВТО, нельзя вводить торговые ограничения просто так с учётом обязательств, которые мы друг перед другом несём в рамках ВТО. Но есть исключения — по мотивам национальной безопасности и мотивам охраны общественной морали.
– А что о торговых ограничениях говорит мировая практика?
– Начиная с 1948 года США пытались ввести санкции против Чехословакии, когда та присоединилась к Советскому экономическому блоку. Штаты хотели отказаться от свободной торговли со страной в рамках ГАТТ, которое тогда вступило в силу.
Чехословакия тогда пыталась доказать, что США собираются в одностороннем порядке не выполнять свои обязательства. Тогда впервые была озвучена позиция, что, действительно, эти меры представляют собой отклонения от обязательств Соглашения, но они подпадают под эти исключения. Была сформулирована интересная мысль, которую потом мы можем встретить на протяжении всех десятилетий, когда вставал вопрос об оспаривании санкций, экономических ограничений. Каждое государство само может определять, есть ли угроза его безопасности или нет. Проще говоря, само является судьёй в своём деле. Если есть такое исключение, подразумевается, что государство само может вводить ограничения. Считается, что в таком случае оно действует в интересах своей безопасности.
Мы все понимаем, что это весьма широкая формула. Это не может развязывать руки, иначе получится, что вся многосторонняя торговая система в рамках ВТО будет находиться в подвешенном состоянии. То есть я завтра решил, что какая-то страна представляет угрозу моей национальной безопасности, и ввёл торговые ограничения. Чтобы не допустить таких ситуаций, было оговорено, что государства должны применять эти меры с осторожностью, не должны подрывать действия ГАТТ.
Самое главное, что мотивы, по которым вводятся ограничения, не должны быть экономического характера. Эти торговые ограничения, которые вводятся под предлогом торговой безопасности, не должны вводиться, например, когда национальные производители несут убытки от возросшего импорта. Для этого есть другие механизмы ВТО.
Ещё несколько примеров из мировой практики. В 1982 году неоднократно вводились торговые ограничения в отношении Аргентины после конфликта с Фолклендскими островами. Вводились в отношении Ганы из-за ситуации в Анголе. Частично в отношении Бирмы и в отношении Кореи в связи с войной. США даже просили предоставить им полное освобождение от обязательств в рамках ВТО перед Кореей. Но, что интересно, во всех этих случаях государства, которые вводили санкции, ссылались на то, что они сами определяют, есть угроза для их безопасности или нет, и что это не вопрос, который можно оспаривать в рамках ВТО.
Показательным для нас является опыт Евросоюза. На следующий год после начала функционирования Всемирной торговой организации, в 1996 году ЕС попытался оспорить меры, которые США вводили против Кубы. США предусматривали ряд неблагоприятных мер в отношении тех иностранных компаний, которые торгуют с Кубой. Если вспомнить историю кубинской революции, там была экспроприирована американская собственность. Вопрос заключается в том, что до сих пор совершенно огромная масса людей, компаний потенциально являются пострадавшими сторонами, которые лишены собственности и которые имеют некие претензии. США закрепили за пострадавшими возможность обращаться с судебными исками, и их удовлетворение могло произойти за счёт имущества иностранных компаний, торговавших с Кубой. И ЕС пошёл в ВТО с заявлением, что эти санкции нарушают его права, как третьего государства. И это несмотря на то, что есть правила ГАТТ о том, что государство может вводить торговые ограничения с целью обеспечения национальной безопасности. Но, как мы понимаем, эти ограничения не должны затрагивать прав третьего государства. В данном случае ЕС.
Этот спор в итоговом виде не был рассмотрен в ВТО, всё это закончилось на этапе консультаций, но запрос, тем не менее, был подан, он доступен, там все эти аргументы есть. Это, пожалуй, единственное дело, в котором не смогла бы быть применена формула, что государство является само судьёй в своём собственном деле в отношении национальной безопасности, потому что есть вопрос об интересах третьего государства. США тогда приняли решение в добровольном порядке не применять эти меры против европейских компаний, и таким образом де-факто эти санкции перестали действовать, перестали применяться в отношении интересов третьих стран. На торговлю с Кубой продолжали действовать ограничения, но, во всяком случае, это не затрагивало международное право.
– На чём может основываться РФ, оспаривая санкции ЕС и США в ВТО?
– Когда мы смотрим на нашу ситуацию, мы видим два интересных момента, которые касаются непосредственно ВТО. Эти нормы, которые допускают ограничения, говорят о необходимости принятия мер для защиты существенных интересов безопасности. Первый момент, на который мы можем опираться в рамках оспаривания этих мер в торговой организации, — это отсутствие необходимости введения ограничений для обеспечения интересов национальной безопасности. В самом деле, было бы очень интересно послушать, каким образом США будут обосновывать нарушения интересов их национальной безопасности из-за неких событий на Украине, даже без оценки того, что там происходит. Мы можем в этой оценке с ними расходиться, но это не очень сильно влияет на вопрос о том, чем же ситуация в Украине затрагивает именно безопасность Америки.
Второй вопрос таков. Нам могут предъявить контраргумент, что введение торговых ограничений — это индивидуальное право государства. Но здесь хотелось бы выяснить, а только ли интересы России нарушают эти санкции?
Мы помним неоднократные заявления и европейского, и американского бизнеса о том, что эти санкции не очень хороши для экономики. Кроме того, существуют крупные экономические игроки, такие, как Китай и другие наши торговые партнёры, которых эти санкции тоже затрагивают. Когда мы смотрим на административный регламент президента США, мы видим ограничения, распространяющиеся, в том числе на любое имущество и транзакции, находящиеся под юрисдикцией США или которые будут находиться в распоряжении любого лица, находящегося в юрисдикции США. Такая транзакция подпадает под юрисдикцию США и должна быть заблокирована.
Возможно, санкции введены в отношении РФ, возможно, можно говорить, что они подпадают под какие-то исключения в рамках ВТО. Хотя, опять же, возникает вопрос необходимости, который и может быть оспорен. Даже если этот вариант найдёт какие-то контраргументы, встаёт вопрос, что эти санкции нарушают интересы третьих стран, третьих лиц, в отношении которых они никогда не вводились и не планировались, но из-за того, что вся экономика взаимосвязана, интересы третьих стран нарушаются. Это и есть основания для РФ говорить «хорошо, но простите, вы не только наши отношения с вами блокируете, но и блокируете отношениями с лицами третьих государств». И Россия может оспаривать санкции по этому основанию.
– Могут ли другие государства обратиться с жалобой, что санкции против России вредят им?
– В рамках ВТО возможно обращение нескольких государств по факту одних и тех же нарушений. Торговым партнёрам России целесообразно инициировать процедуру оспаривания санкций. Тогда мы получим жалобу не только от РФ, но и от многих других государств. И, пожалуй, это основание является наиболее сильным, исходя из того семидесятилетнего опыта, который мы имеем, потому что ему нельзя противодействовать через это исключение, что каждое государство само решает, вводить ему торговые ограничения по мотивам национальной безопасности или не вводить.
– Сколько длятся такие процессы и к чему они приводят?
– Длительность процессов может быть разной, существует много стадий. Одно рассмотрение спора займёт где-то девять – двенадцать месяцев. Есть ещё возможность обжалования и ещё вопрос в исполнении эти решений. То есть, представим, мера признана незаконной: мы признаем эти торговые ограничения незаконными, но их нужно устранить. Как их устранить? Государство, которое ввело санкции, должно их отменить. Ему, как правило, нужно провести какие-то законодательные процедуры. В данном случае отменять запрет Конгрессом, отменять акты Президента, если мы о США говорим. На это требуется время. Соответственно, когда вынесено решение по спору, государство-истец, которое оспаривало меру, и государство-нарушитель согласовывают, в какой срок ограничения должны быть устранены, исходя из законодательных процедур. Этот процесс может длиться от нескольких месяцев до года, если нужно вносить поправки в законодательство.
– А что происходит, если стороны не договариваются?
– Если государства не договариваются, происходит арбитраж, где определяется срок, которого бывает достаточно. Потом в рамках ВТО есть механизм мониторинга исполнения этих решений. Нужен он потому, что нарушитель может принять такие меры: вроде бы что-то сделано, но мера по факту не устранена. Такие случаи бывают постоянно, такое поведение характерно для США и многих развитых государств.
Исполнение некоторых решений длится годами, но и надзор длится до тех пор, пока не будут поставлены точки, что государство устранило ограничения.
– По оценкам экономистов, в перспективе экономика РФ может недополучить из-за санкций части прибыли. Полагается ли пострадавшей стороне какая-то компенсация в случае её победы от тех, кто вводил ограничения?
– В настоящий момент компенсационного механизма в рамках ВТО нет. В первую очередь от ограничений страдают частные лица. Но они не могут обращаться в ВТО, поскольку это межгосударственная организация.
Этот вопрос обсуждается, у нас он как-то в меньшей степени фигурирует в обсуждениях: как же быть с частными лицами, которые пострадали? Надо сказать, что Россия в этом плане очень прогрессивное государство, потому что у нас вообще не закрыто оспаривание действий государства, если это не соответствуют нормам соглашения ВТО, мы не закрыли свою правовую систему от исков частных лиц. За рубежом, и в Евросоюзе, и в Японии, и в США, прописано, что ни одно частное лицо не может оспаривать действия государства, утверждая, что они не соответствуют правилам ВТО. Условно говоря, даже если будет это решение о нарушающем характере санкций и наше частное лицо пойдёт в американский суд что-то там требовать, оспаривать действия, скорее всего, оно получит отказ в удовлетворении своих требований. В рамках ВТО такого механизма нет, возможно, чтобы одно государство потребовало от другого компенсацию за введение неправомерных мер, но это не компенсация убытков, а возможная временная мера, если решение не исполняется.
Если будет установлено нарушение, допустим, государство, которое ввело санкции, будет признано нарушителем, и оно не будет исполнять решение ВТО, существует такой механизм, который называется компенсация, только эта компенсация — немного не то, что обычно подразумевается под этим словом. Если решение не будет исполняться, то в качестве временной меры мы можем приостановить часть своих обязательств в рамках ВТО. Например, поднять пошлины, которые мы на определённом уровне фиксируем и поднимать не можем. Или ввести какие-то количественные ограничения на импорт.
Если и это не поможет, мы можем пойти на так называемое приостановление уступок. Мы приостанавливаем наши обязательства перед государством в рамках ВТО в отдельных секторах. Можно приостановить обязательства в определённых секторах товаров и услуг, финансовых и так далее.
