Расширяя ответственность. В Госдуму внесен законопроект о РОП

Депутат Александр Фокин внес на рассмотрение Государственной Думы РФ законопроект № 869136-7 о расширенной ответственности производителя при экологических рисках (РОП). Сейчас эта инициатива активно обсуждается в экспертном сообществе.

Объяснить суть и пользу этого законопроекта мы попросили заместителя директора Департамента государственной политики и регулирования в сфере охраны окружающей среды и экологической безопасности Минприроды России Николая Нефедьева, который был одним из основных разработчиков закона №458-ФЗ, касающегося изменений в Законе «Об отходах производства и потребления».

Экзотический модельный гибрид

Сегодня многие заинтересованные стороны высказывают неудовлетворенность состоянием дел по реализации РОП. Чиновники недовольны скромным объемом средств, поступающих от экосбора, переработчики отходов — недостаточной загрузкой своих мощностей. Наконец производители готовых товаров недовольны тем, что первые две группы пытаются каким-то образом изменить сложившуюся ситуацию.

Для трезвой оценки создавшегося положения надо вернуться к периоду, предшествовавшему принятию Федерального закона № 458-ФЗ в 2014 году. К сожалению, из-за противодействия (в то время) поборников саморегулирования и лицензирования обращения с отходами была упущена возможность дозаконодательного, пилотного опробования различных моделей РОП и их организационно-экономических инструментов.

Поэтому при доработке до стадии второго чтения законопроекта, принятого Госдумой в первом чтении еще в 2011 году, рассматривался главным образом зарубежный опыт РОП. Сообщество производителей готовых товаров, подпадающих под РОП, активно лоббировало заимствование методов, используемых странами ОЭСР. В том числе это было создание объединений или союзов (так их тогда назвали в законе) по организации самостоятельной утилизации, возложение обязанности по утилизации использованных упаковочных материалов на производителей готовых товаров, возможность замены при самостоятельной утилизации одних изделий другими, из так называемых однородных групп отходов.

А вот иные (и очень важные) аспекты вообще не принимались во внимание и заранее не проигрывались в «штабной игре». В их числе оказались позиционирование товаров, подпадающих под РОП, деятельность по их утилизации в системе кодирования по ОКПД и ОКВЭД, гармонизация исполнения новых требований по РОП на пространстве Таможенного союза и документирование момента появления продукции на рынке (выпуск в обращение).

В итоге по наиболее важному решению — выбору основной модели РОП — Министерством экономического развития РФ практически безальтернативно был выдвинут гибрид, совмещающий в себе элементы двух моделей РОП, используемых в Европе. Это модель дополнительного налогообложения, когда вводится отдельный налог с производителей и импортеров на утилизацию (в России — экологический сбор) и модель ответственности производителей и импортеров, когда утилизацию контролирует некоммерческая организация, которая отчитывается перед государством о количестве утилизированных отходов (в России — самостоятельная утилизация).

Такой модельный гибрид является экзотическим не только для России, но и вообще для государств ОЭСР. Понятно, что в чистом виде модель ответственности производителей и импортеров была нереализуема в начале XXI века. Но и выбранный механизм (с его особенностями) почти сразу проявил свои негативные черты — в первую очередь легкость использования фиктивных актов утилизации, недостаточный охват производителей товаров, манипуляции с учетом импорта из таможенного пространства ЕАЭС.

Пластиковый мир. Как экологично избавляться от одноразовой тары и пакетов Подробнее

Точка пересечения интересов

Единая информационная система учета отходов от использования товаров (ЕГИС УОИТ), идея о создании которой была выдвинута тогдашним улыбчивым экологическим (вообще-то антиэкологическим) министром, ни в начальный период, ни по состоянию на текущий момент не стала эффективным средством не только для администрирования всех операций по РОП, но и для традиционного для всех информационных систем сбора и анализа разнообразной информации из различных источников, которая должна обеспечивать объективность выполнения РОП всеми ее участниками. Поэтому достоверность актировки утилизации, выполняемой в рамках ее самостоятельного режима, справедливо ставят под сомнение и Росприроднадзор, и Минприроды России. ЕГИС УОИТ не позволяет даже обеспечить охват всех участников РОП. Кроме того, она остается закрытой для публичного доступа и внешней оценки ее эффективности.

Весьма чувствительной областью применения РОП являются нормативы утилизации, что и естественно — ведь это точка пересечения интересов производителей и импортеров товаров и переработчиков отходов. Первые нормативы утилизации 2016 года были минимальны или даже обнулены из-за новизны самой экономической модели: ведь пилотный период опробования РОП не был выполнен. Кроме того, нужно было предоставить участникам рынка время на необходимые подготовительные мероприятия и осознание того, что РОП — это надолго, навсегда. Но в последующие годы реализации РОП нормативы утилизации очень быстро стали принципиально не соответствовать реальной картине мощностей по переработке использованных товаров и упаковки.

«Мутной историей» до настоящего времени остаются и ставки экосбора, первые значения которых разрабатывались и обосновывались (с подачи того же улыбчивого антиэкологического министра) Высшей школой экономики (ВШЭ) за немалые десятки миллионов рублей. Они, мягко говоря, непрозрачны и критикуются сообществами переработчиков как ОИТ (отходы по линии РОП), так и ТКО. Главное замечание связано с занижением ставок экосбора. Но Минприроды России не сочло достаточным этот опыт взаимодействия с ВШЭ и заказало этой же организации разработку методики расчета ставок экосбора — всего за какие-то 16 млн рублей… Итоги этой работы (она, конечно, выполнена и принята заказчиком) закрыты для экспертного сообщества.

Ставки экосбора должны рассматриваться исключительно в комплексе со значениями нормативов утилизации. И здесь выявляются перекосы в отношении упаковочных материалов одинакового назначения. Например, практически неутилизируемая пищевая упаковка из вспененного полистирола (полимерная упаковка) имеет явные преимущества по сравнению с бумажно-картонной упаковкой. Это существенный фактор, поскольку и рынок услуг по утилизации отходов, и рынок производства упаковки реагируют на это и искажаются весьма негативным для окружающей среды образом.

Стон планеты. Пластиковый мусор убьёт нас быстрее, чем ядерная война? Подробнее

Инициатива правительства объяснима

Уже развеялась иллюзия о месте и роли ассоциаций, создаваемых по зарубежным образцам производителями и импортерами товаров в целях организации самостоятельного выполнения нормативов утилизации. В странах ОЭСР такие ассоциации играют важную роль, обеспечивая формирование самостоятельного рынка с присущей ему конкуренцией, позволяющей снизить стоимость этих услуг. Кроме того, такие ассоциации формируют вторичный конкурентный рынок услуг среди операторов, выполняющих непосредственную переработку отходов. В странах ОЭСР это является локомотивом прогресса в опережающем развитии переработки использованных товаров и упаковки. В России широко известны лишь несколько таких ассоциаций: в основном «РусПЭК» («Промышленность за экологию»), да «ЭкоШинСоюз» с довольно узкой специализацией. Так что говорить о конкуренции среди ассоциаций и широком применении этого инструмента РОП не приходится.

Но даже при всех недостатках и сложностях введения в практику российская модель РОП стала относительно успешной, по крайней мере по состоянию на начало ее создания и функционирования — 2016–2017 годы. А самое главное, она стала действующей платформой для дальнейшего развития системы обращения с отходами потребления и для создания замкнутых циклов в использовании предметов, веществ и материалов. Особенно это заметно на фоне других, куда более проблематичных реформ: в сфере ТКО, в сфере технологического нормирования на основе НДТ, в централизованном водоотведении и других новациях. Однако хорошее начало обещает дальнейшее развитие, но оно замедлилось: поставленные цели не достигнуты даже на четверть. Поэтому сегодняшняя инициатива Правительства РФ и Минприроды России по совершенствованию системы РОП, особенно при сегодняшнем уровне ее состояния, вполне объяснима.

Утилизация использованной упаковки

Особого внимания требуют использованные упаковочные материалы, поскольку эти фракции составляют не менее 40 % образующихся ТКО, и прогресс по этому направлению позволил бы во многом решить проблему ТКО, вышедшую уже на государственный уровень и имеющую колоссальное социальное значение.

Недавно внесенный законопроект депутата Госдумы Александра Фокина предлагает отойти от требования по утилизации использованной упаковки производителями готовых товаров, применяющими такую упаковку, и, воспользовавшись опытом Швеции, а также Белоруссии и Казахстана, возложить эту обязанность на самих производителей упаковки. Это позволит решить сразу несколько проблемных задач. Существенно сократятся затраты на администрирование РОП, поскольку количество производителей упаковочных материалов в разы меньше числа лиц, использующих их продукцию, из сферы данного регулирования будут выведены предприятия пищевой промышленности, фармацевтики, производители бытовой химии, косметики, парфюмерии, торговля, отельный и ресторанный бизнес. Сфера РОП будет распространена на упаковку, используемую в супермаркетах, объектах общественного питания, магазинах промышленных товаров, интернет-магазинах и так далее — везде, где при существующих правовых нормах это сделать невозможно. Также будет стимулировано производство и применение упаковки, которая может быть утилизирована и возвращена в экономический оборот. И сократятся непрофильные обременения производителей, применяющих одновременно различные виды упаковки и вынужденных в настоящее время выполнять сложную отчетность по каждому ее виду.

Особо подчеркнем, что новая система будет способствовать вытеснению с рынка «нецикличных» упаковочных материалов, таких как, например, полиэтиленовые пакеты, о чем неоднократно говорил спецпредставитель Президента РФ по вопросам природоохранной деятельности, экологии и транспорта Сергей Иванов. Причем достигнуто это будет не болезненными запретительными мерами, а с помощью экономического регулирования, подталкивающего игроков рынка к самостоятельному принятию целесообразных решений. Еще одним преимуществом может быть скрытое (но действенное) стимулирование применения многооборотных видов упаковки, а также введение залоговых механизмов.

Наконец, предлагаемая мера, несомненно, является более справедливым экономическим решением для производителей и в отношении потребителей, для которых сейчас действует уравниловка. Сейчас граждане оплачивают услугу по обращению с отходами вне связи с тем, сколько и каких отходов они в действительности образовали.

Сергей Иванов: «Мусор — наша новая нефть» Подробнее

100-процентный норматив

Менее явным в рамках существующей правовой конструкции представляется предложение о введении 100-процентного норматива утилизации использованной упаковки. Это выражается в том, что обязательные операции, предшествующие возврату в экономический оборот (сбор, транспортирование, обработка), присутствуют в нормативной базе по РОП как бы «по умолчанию». Однако без них невозможно обойтись. При этом закон не отвечает на вопрос: а кто должен платить за захоронение той упаковки, что не утилизируется? Но ответ известен: сейчас оно оплачивается населением через тариф на ТКО.

Один из наиболее ходовых аргументов противников — почему нужно платить за
100%, когда на самом деле такие показатели утилизации не достигнуты и не могут быть достигнуты? Ответы объективны. Во-первых, необходимо срочно исправлять существующее положение с недозагрузкой имеющихся перерабатывающих мощностей, а для этого нужно формировать инфраструктуру сбора и обработки отходов. Во-вторых, всем известно, что ряд упаковочных материалов не может быть утилизирован в силу объективных причин: отсутствие методов или технических средств обработки, утрата функциональных свойств при применении, наконец, просто технологическая невозможность возврата в оборот. Они имеют отрицательную стоимость, но ведь и на безопасное обращение с ними тоже нужны средства. К тому же при обработке отходов естественным путем образуются так называемые «хвосты», конечное удаление которых (то есть захоронение) также должно оплачиваться.

Кроме того, аргументом в поддержку 100-процентной утилизации упаковки является недавно принятая норма об отнесении использования ТКО в качестве возобновляемого источника энергии (вторичных энергетических ресурсов) к видам утилизации отходов. То есть сжигание оставшихся после обработки горючих упаковочных материалов становится утилизацией отходов.

Далее, 100-процентная целевая планка может и должна послужить кардинальным драйвером роста перерабатывающих мощностей, развития сопутствующих услуг и производств.

Вместе с тем концептуальная составляющая РОП в отношении упаковки может потребовать определенной корректировки. Так, обязанность по утилизации использованных упаковочных материалов может быть расширена до обязанности по экологически обоснованному удалению. Но это не поменяет сущности законодательной инициативы, а только обеспечит ее юридическую стерильность.

Основным контраргументом критиков рассматриваемых инициатив является прогноз роста цен на потребительские товары. Конечно, рост цен неизбежен. Но будет ли он принципиально значимым? Кстати, следуя той же логике, критики реформы должны были бы прийти к выводу об одновременном снижении тарифов ТКО. Кроме того, вряд ли производители упаковки, следуя принципам социальной и экологической ответственности, перенесут весь груз этого обременения на плечи потребителей, в частности населения. Скорее всего, они будут задействовать и собственные ресурсы.

По мнению экспертов, реформирование системы РОП не только состоится, но и будет продолжаться. Это неизбежно, поскольку жизненно необходимо для решения природоохранных вопросов, снижения социальной напряженности, более рационального (в идеале цикличного) использования ресурсов и материалов, наконец, для устойчивого развития России.