Вопросы переработки мусора крайне актуальны для всего мира. Ведь производится его регулярно огромное количество, а вот с утилизацией все происходит сложнее. Несмотря на весь комплекс принимаемых мероприятий, проблема все равно остается довольно актуальной. АиФ.ru поговорил с экспертами об истории отрасли переработки отходов в России и Европе, а также о том, какие меры государству необходимо принять сейчас. Сложные вопросы о наболевшем осветили генеральный директор ООО «Инновационный экологический фонд» Борис Боравский и член Совета по вопросам агропромышленного колмплекса и природопользования при Совете Федерации, заместитель председателя общественного Совета Роснедра Владислав Жуков.
Как учитывать мусор
Механизмы государственного участия в отходоперерабатывающей индустрии могут быть организационно-техническими (наличие учета и отчетности, использование методов программно-целевого планирования; наличие инженерно-технического обеспечения для обращения с отходами и др.) и финансовыми (например, предоставление субсидий хозяйствующим субъектам). Реализация этих механизмов может происходить как через специально уполномоченный государственный орган, так и самостоятельно.
Отходы — это две стороны одной медали: мусорные отходы можно рассматривать как «загрязнитель» окружающей среды и как источник вторичных ресурсов.
За рубежом сначала превалировал первый подход. 15 июля 1975 года была принята европейская директива «Об отходах» 75/442/ЕС, в которой основное внимание было уделено снижению негативного воздействия мусора на окружающую среду (все директивы ЕС обязательны к применению в европейских странах). В настоящее время действует консолидированная версия этого документа — Директива 2008/98/ЕС «Об отходах», в которой внимание сконцентрировано не только на снижении негативного воздействия отходов на окружающую среду, но и на утилизации отходов. При этом установлены целевые показатели для ТКО (50%) и отходов строительства и сноса (70%). И только в 1989 году — после принятия двумя годами ранее четвертой программы действий ЕС по охране окружающей среды — в ЕС была начата реализация комплексной стратегии обращения с отходами, учитывающей как воздействие отходов на окружающую среду, так и их использование в качестве вторичных ресурсов.
Особое внимание было уделено тем потокам отходов, обращение с которыми проще всего регулировать, т.е. проще всего найти субъект, на который можно возложить ответственность за образование этого мусора (например, использованных упаковок, отработавших транспортных средств и др.). К ним на законодательном уровне были установлены требования к их сбору и утилизации, а также определены конкретные нормативы по утилизации и переработке в качестве вторичных ресурсов. Только в 2011 году была принята Дорожная карта «ресурсоэффективной экономики Европы» («циркулярной экономики»), где были обозначены цели до 2020 года и ориентиры до 2050 года (The Roadmap to a Resource Efficient Europe (COM(2011) 571). Так, к 2020 году должны быть подготовлены к утилизации и повторному использованию до 50% некоторых потоков ТКО и до 70% отходов строительства и сноса.
В настоящее время на уровне ЕС юридический инструментарий насчитывает 12 директив в области обращения с отходами (с нормами прямого действия); справочники по наилучшим доступным технологиям; план действий по созданию ресурсоэффективной экономики Европы. Существует Евростат, который ведет учет в области обращения с отходами и технологиями их переработки.
За рубежом сегодня механизмы государственного участия включают:
— развитое законодательство (отходоперерабатывающая индустрия является наиболее сильно зарегулированным сектором промышленности);
— наличие в структуре государственного аппарата всех стран органов, ответственных за управление отходами;
— наличие национальных программ и планов действий с целевыми показателями;
— стимулирующие меры (например, в Директиве ЕС 2014/24/EU о государственных закупках).
А что у нас?
В России некоторые потоки отходов (сначала — тряпье и макулатура, потом — другие фракции ТКО и практически все виды промышленных отходов) традиционно рассматривались как вторичные ресурсы, а не как загрязнители окружающей среды. Соответственно и формировалась государственная политика в этой области и законодательство.
В России использование вторичного сырья в производстве было впервые организовано в 1564 году — на первой казенной бумажной фабрике («бумажной мельнице»): для производства бумаги стали использовать вторичное холщовое сырье.
26 апреля 1714 г. Петр I издал Указ о сборе холщового сырья в Петербургской губернии; при этом установлены закупочные цены, введен учет ежемесячных сведений о собранном тряпье. В 1720 г. Петр I подписал первый Указ о стимулирующих товарах при сборе макулатуры.
После Октябрьской революции заготовка вторичного сырья («утильсырья») перешла к государственным и частично — к кооперативным и смешанным заготовительным организациям. Только в течение 1917 — 1920 гг. В.И. Ленин подписал более 100 декретов, постановлений и решений по вопросам рационального использования сырья и материалов, включая вторичное сырье.
С 1923 года Государственный орган управления (по вторсырью) подчинялся непосредственно ВСНХ и Наркомснабу СССР, затем — Госплану СССР. В 1965 г. «Союзглаввторсырье» было передано в систему Госснаба СССР, а в 1980 г. преобразовано в Главное управление «Союзглаввторресурсы» при Госснабе СССР, которое функционировало до 1988 г.
К 1990 г. институтами страны было создано и внедрено немало отечественных технологических линий для сбора и переработки макулатуры, текстильных, полимерных и древесных отходов, изношенных шин, стеклобоя, отработанных нефтепродуктов, ртутьсодержащих ламп и гальванических элементов, металлургических и теплоэлектроэнергетических шлаков, гальваношламов и других отходов.
В СССР широко применялись программно-целевое планирование и нормирование уровня сбора и переработки важнейших видов вторичного сырья с помощью государственных общесоюзных, республиканских, а также отраслевых программ по вторичным материальным ресурсам. Была создана довольно мощная специальная производственная инфраструктура для сбора и промышленной переработки основных видов вторичного сырья по всей территории СССР. Высокий уровень затрат на сбор и переработку «нерентабельных» отходов производства компенсировался установившейся в то время практикой включения этих затрат в себестоимость основной продукции соответствующих отраслей промышленности: с 1986 г. была введено общее положение, согласно которому «организация, ответственная за разработку новых видов материалов или продукции, одновременно должна разрабатывать технологию их повторного использования или переработки после истечения срока службы или эксплуатации, предусматривая создание соответствующих мощностей одновременно с созданием мощностей по производству материалов или продукции» (Постановление ЦК КПСС и СМ СССР от 23 мая 1986 г. № 608). Таким образом, еще в 80-х годах в СССР были введены элементы расширенной ответственности производителя, то есть за 10-20 лет до того, как это было сделано в Европе.
По большинству позиций использование отходов в качестве вторичных материальных ресурсов росло более высокими темпами, чем образование мусора.
Специальной государственной программой было предусмотрено увеличение использования важнейших видов ВМР в период с 1986 до 2000 г. в среднем более чем в два раза. В соответствии с Комплексной программой научно-технического прогресса СССР к 2010 г. уровень переработки большинства видов многотоннажных отходов должен был значительно повыситься. В первую очередь это относилось к лому черных и цветных металлов, отработанным нефтепродуктам, пиритным огаркам, шлакам черной и цветной металлургии, лигнину, макулатуре, текстильным, полимерным, кожевенным и древесным отходам производства. Уровень переработки зол и шлаков ТЭС предполагалось поднять до 59%, ТКО — до 35–50%, изношенных шин — до 82–100%, фосфогипса — до 60–82%. Для достижения этих целей планировалось проведение широкомасштабных НИОКР и введение в строй отраслевыми министерствами необходимых производственных мощностей.
Таким образом, в СССР использовались следующие механизмы государственного участия:
— руководство сбором и переработкой отходов, вовлечением вторичного сырья и отходов в хозяйственный оборот осуществлялось тогда на общесоюзном (федеральном) уровне специальными подразделениями Госплана СССР и Госснаба СССР;
— для информационного обеспечения государственного управления велась подробная и строго формализованная статистическая отчетность — как общая, так и по различным категориям отходов (вторичных ресурсов); кроме того, составлялась ведомственная статистическая отчетность по объемам образования и использования многотоннажных отходов добычи и обогащения полезных ископаемых;
— широко применялось программно-целевое планирование и нормирование уровня сбора и переработки важнейших видов ВМР с помощью государственных общесоюзных, республиканских, а также отраслевых программ по ВМР;
— была создана довольно мощная специальная производственная инфраструктура для сбора и промышленной переработки основных видов вторичного сырья по всей территории СССР;
— высокий уровень затрат на сбор и переработку «нерентабельных» отходов производства компенсировался установившейся в то время практикой включения этих затрат в себестоимость основной продукции соответствующих отраслей промышленности.
Начиная с 1991 г. все созданные в 1970-80-х годах инструменты государственной политики, позволяющие рассматривать отходы в качестве вторичных были упразднены. Соответствующая научно-техническая литература не оцифрована, не представлена в Интернете и не известна специалистам и широкой общественности.
Государственная политика в области обращения с отходами была переориентирована на рассмотрение их в качестве источника загрязнения окружающей среды, как это было принято за рубежом в 70-е годы. Этот подход в полной мере нашел свое отражение в 89-ФЗ, в который неоднократно вносились поправки по частным вопросам, что привело к тому, что на данный момент Закон представляет собой «лоскутное одеяло» без единой концепции.
Следующим этапом в области обращения с отходами в нашей стране станет, как за рубежом, создание ресурсоэффективной экономики. Не может не радовать, что уже существует серьезный задел в этой области (как было указано выше), принята Стратегия развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года. В настоящее время разрабатывается План мероприятий по реализации Стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года.
Технические, экономические и организационные возможности многих промышленных регионов Российской Федерации позволяют уже сегодня начать реализацию инновационной модели обращения с отходами и вторичными ресурсами, придав новый импульс инвестиционной привлекательности регионов.
