Конституционная реформа — это далеко не всегда отказ от старой конституции и принятие новой. Зачастую дело ограничивается внесением изменений в некоторые статьи основного закона. Вопреки устоявшемуся мнению, реформы конституции осуществляются довольно часто, в среднем по миру раз в 15–16 лет. Российская конституция просуществовала без полномасштабных изменений (отдельные, «точечные» поправки в 2008 и 2014 гг. к ним отнести сложно) свыше 26 лет. Т. е. по международным меркам её можно назвать долгожительницей.
В XX веке было сразу несколько волн крупных конституционных реформ. Первые две волны пришлись на периоды после двух мировых войн, третья — на 60-е годы ХХ века, когда были освобождены от колониальной зависимости многие страны Азии и Африки.
Современные конституционные реформы прошли в начале 90-х годов. В связи с распадом СССР и социалистического лагеря было принято или изменено более 70 новых конституций. Последняя масштабная волна конституционных изменений пришлась на 2005–2015 гг.
В большинстве европейских стран за последние 25–30 лет конституции менялись не единожды. Например, в Швеции с 1991 года Основной закон изменился трижды, в Норвегии с 1990 года — тоже три раза, в Нидерландах с 1995 года — четыре раза. 7 раз с 1991 года менялась австрийская конституция.
В Бельгии в 1994 году и в Швейцарии в 1999 году и вовсе были приняты новые основные законы. Бельгийская конституция затем еще неоднократно менялась — всего было исправлено более 50 статей. Швейцарский основной закон после принятия с 2001 года дополнительно совершенствовали уже 10 раз.
В ХХI веке были приняты более 20 новых конституций в странах Африки, Азии и Латинской Америки. Сред них Сенегал, Египет, Тунис, Нигер, Сомали, Судан, Афганистан, Ирак, Таиланд, Мьянма, Эквадор, Боливия и многие другие.
Кто может менять конституцию?
Все конституции условно можно поделить на «гибкие» и «жесткие». Гибкие конституции — это те, для изменения которых достаточно решения парламента или другого законодательного органа. К примеру, основной закон Германии может быть изменен квалифицированным большинством (2/3 каждой палаты Бундестага).
Жесткие конституции — это те, для изменения которых кроме решения парламента нужны дополнительные процедуры, например референдум, решение конституционного суда или согласие регионов страны.
Классический пример — это конституция США. Изначальный текст основного закона там неприкосновенен. Все изменения вносятся только с помощью поправок. Чтобы поправка вступила в силу, необходимо одобрение 2/3 каждой палаты Конгресса, а также 3/4 американских штатов. С 1787 года в американский основной закон были внесены всего 27 поправок, при том что Конгресс одобрил больше 200.
Главный способ изменения американского основного закона — это решение Верховного суда. Как заметил один из Председателей Верховного суда США, «конституция — это то, что о ней говорят судьи». Иными словами, решением Верховного суда любой статье американской конституции может быть дано новое толкование. Учитывая, что в тексте ХVIII века фактически нет необходимой детализации (нет ни описания аппарата исполнительной власти, ни процедур избрания, ни взаимоотношений исполнительных и законодательных органов, ни много другого), именно толкования Верховного суда становятся правилами, по которым живет американское общество. Получается, что, хотя текст Конституции практически не меняется, де-факто изменения все равно происходят. Поэтому процесс назначения судей Верховного суда — один из главных политических процессов в современной Америке.
Конституция или международное право — что главнее?
Среди правок, которые хотят внести в отечественную конституцию, есть и предложение сделать основной закон выше (приоритетнее) международного права. Как отметила в интервью «АиФ» сопредседатель рабочей группы по внесению изменений в конституцию Талия Хабриева, Россия — вовсе не первопроходец в этом вопросе.
Всего можно выделить три примера того, как в разных странах мира относятся к главенству национального и международного права.
Во-первых, есть страны, где международные договоры превалируют над национальным правом и даже над самой конституцией. Это Нидерланды и в ряде случае Австрия, Аргентина, Бразилия, Мексика.
Во-вторых, есть страны, где международные договоры выше национального права, но не Конституции. Классические примеры — Франция и Россия.
В третьих странах международный договор приравнивается к внутреннему закону и обладает приоритетом только в отношении предшествующих законов. В Германии, Великобритания, США, Австралии он может быть отменен последующим законом. Конституция, естественно, здесь обладает безусловным, не подлежащим сомнению приоритетом.
И надо сказать, что в последние годы все больше стран ЕС в дискуссиях о том, что главнее — международное право или национальное, — принимают решения в пользу своего основного закона. И все больше стран начинают придерживаться подхода, который хотят использовать и в новых поправках к Конституции России. Италия, Франция, Германия — все они в последние годы принимали судебные решения, согласно которым национальная конституция ставилась выше международного права. Впрочем, это нельзя считать отходом и оспариванием международного права, ведь национальное право любой страны — это полноправный участник международной правовой системы. Еще во времена Венского конгресса 1815 года было принято решение, что государства в международных отношениях признаются равными партнерами.
Поэтому вносимые в отечественную Конституцию изменения — это закрепление уже найденного (и разделяемого международно-правовыми субъектами) баланса между полнокровным участием в международных отношениях и сохранением (и развитием) конституционной идентичности.
