Елена Панина, депутат ГД, председатель Московской конфедерации промышленников и предпринимателей, д. э. н., профессор, участник Конституционного совещания 1993 г.
С тем, нужно ли корректировать отдельные положения Основного закона страны, уже почти никто не спорит. Речь о том, что именно нужно менять.
Последствия недоурегулированности ряда положений нынешней Конституции приближаются к своему апогею. Те компромиссы, которые были заложены в наш основной закон, трансформировались в глубокие противоречия, не только тормозящие развитие страны, но и способные похоронить нас под ее обломками. Наличие «слабых мест» обусловлено условиями, в которых она разрабатывалась и принималась.
Об истории и минном поле
Работа над документом началась фактически с момента принятия 12 июня 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР и резко ускорилась после распада Советского Союза.
Работа над проектом Основного закона осложнялась внутриполитической обстановкой. К весне 1993 г. политический кризис стремительно набирал обороты. Попытка президента Ельцина ввести особый режим управления, ответный шаг хасбулатовского Верховного совета в виде голосования за импичмент Президенту, гайдаровская шоковая терапия и экономический кризис, нарастание сепаратистских настроений в регионах — всё это создавало клубок противоречий. Нарастая, как снежный ком, он готов был буквально разорвать в клочья российскую государственность.
Апофеозом стало появление двух проектов Конституции — разработанного парламентской Конституционной комиссией и предложенной президентскими юристами. Тогда Ельцин пошёл на беспрецедентный шаг. Он созвал для поиска компромисса специальное Конституционное совещание. Оно состояло из пяти групп и представляло все слои общества: власть федеральную, региональную, местное самоуправление, партии и общественность, религиозные конфессии, бизнес, социальную сферу. Поэтому не удивительно, что работа проходила в острых дискуссиях, противостоянии различных идеологий и интересов. Конечно, были попытки найти компромиссные решения.
Одним из моментов, вызывавших наиболее жесткое противостояние, был вопрос: федерация или конфедерация? Казалось бы, опыт Советского Союза ничему не научил. Ведь если заглянуть в Договор об образовании СССР 1922 г., последующие конституции 1924, 1936, 1978 гг., то в них все республики в составе СССР именуются государствами и наделены правом свободного выхода из союзного государства. Совершенно очевидно, что такое гособразование могло сохраняться в течение десятилетий лишь с помощью двух факторов: мощной объединяющей идеологии (каковой была идея построения коммунизма) и репрессивных действий власти. Как только оба этих фактора исчезли, оказалось достаточным трех подписей глав республик-государств в составе СССР для ликвидации единой страны.
И, тем не менее, в 1993 г. в проект новой конституции России настоятельно протягивались положения, закрепляющие суверенитет республик в составе РФ и их более высокий статус по сравнению с краями и областями, многие из которых имели гораздо более высокий уровень экономического развития и большую численность населения, но не именовались республиками.
В ходе работы Конституционного совещания удалось главное: сохранить единство России, добившись исключения из проекта Конституции текста Федеративного договора. Речь шла о разграничении полномочий между РФ и суверенными республиками в составе РФ. Присутствие термина «суверенная Республика как государство в составе РФ» фактически делало нашу страну конфедерацией и закрепляло неравенство составляющих ее субъектов. По сути, под единство страны закладывалась мина, которая могла рвануть в любой момент.
Исключение данного положения далось ценой невероятных усилий. Отдельного упоминания заслуживает поступок возглавлявшего тогда Свердловскую область Эдуарда Росселя. Провозглашение им «Уральской республики» стало холодным душем для сторонников сохранения в Конституции тезиса о «суверенных республиках», ибо они воочию убедились, какую цепную реакцию запускают. В результате в Конституции появился п.1 ст. 5: «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов РФ».
Однако до конца изъять из текста Конституции «парад суверенитетов» не удалось. Уже следующий пункт этой же статьи начинается со слов «Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство». Остальные же субъекты РФ государствами не являются и имеют только уставы. Что это значит? А то, что неравноправие субъектов РФ в тексте Конституции присутствует до сих пор. Более того: оно довольно остро проявляется в реальной жизни.
Обрисовывая образно сегодняшнюю ситуацию, я бы сказала так: республики окуклились и могут вспорхнуть бабочками. А значит успокаиваться рано — борьба за сохранение единства России ещё не окончена.
О президенте и дне сегодняшнем
В Конституции провозглашается принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Но в ней не определено к какой из ветвей относится президентская власть. А ведь фактически это отдельно существующая ветвь с мощными полномочиями, для осуществления которых создан институт полпредов в регионах и разветвленный аппарат в центре. Такое положение дел де-факто неизбежно приводит к раздвоению исполнительной власти, к тому, что регионы и ведомства подчас получают противоречивые указания, исходящие из двух центров. Соподчиненность внутри исполнительной власти ныне держится исключительно на личностных качествах лидеров. Что не гарантирует в будущем возникновения конфликта интересов и даже двоевластия.
Расплывчатые формулировки некоторых конституционных положений привели к тому, что законотворческий процесс в стране, по сути, полностью присвоен исполнительной властью. То, как сформулирована 104-я ст. Конституции, привело к ситуации, когда в 99 % случаев для внесения законопроектов в Госдуму необходимо получать согласие Правительства РФ, а роль парламента сводится к принятию законов, исходящих из Правительства. А ведь слабый парламент — это принадлежность слабого государства.
Я также считаю, что нуждаются в серьезной переработке положения Конституции, касающиеся вопросов местного самоуправления, его места и роли в единой системе госуправления. Формулировка ст. 12 Основного закона о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов госвласти, сплошь и рядом трактуется как полное отделение местного самоуправления от государства наподобие церкви. Это приводит к несуразностям как в законодательном и нормотворческом процессах, так и в реальной жизни, к непрекращающимся конфликтам между главами субъектов РФ и мэрами региональных столиц, к практически нулевому воздействию местных сообществ на действия муниципальных структур.
Слабый парламент и неразвитое местное самоуправление породили бюрократизацию всей страны и всевластие чиновников. А в основе этого — некоторые положения нашего Основного закона.
Нуждаются в дополнении в части обеспечения гарантий и механизмов реализации и достаточно полно прописанные статьи Конституции о правах и свободах человека и гражданина.
Вот, на мой взгляд, те положения Основного закона, которые необходимо исправить. Считаю, что дальше откладывать конституционную реформу нельзя. Однако в практике нашей страны реформы нередко означали коренную ломку и ниспровержение всего того, что было достигнуто ранее. Вот таких «реформ» нам больше не надо.
К большому сожалению, развернувшаяся дискуссия вокруг Конституции пошла по ложному пути. Нам навязываются для обсуждения либо популистские призывы к слому всего государственного устройства, либо вопросы, которые не имеют решающего значения, в то время как действительно важные моменты остаются на периферии общественного сознания.
Мнение автора может не совпадать с позицией редакции
