В интервью главному редактору «АиФ» Игорю Черняку глава Счётной палаты Татьяна Голикова рассказала о скрытых резервах бюджета и о том, почему миллиарды бюджетных средств уходят в никуда.
Игорь Черняк, «АиФ»: Татьяна Алексеевна, ежегодно при проверке формирования и исполнения бюджета Счётная палата находит массу нарушений. Как меняется их число из года в год? Какие суммы теряет бюджет?
Татьяна Голикова: Если мы говорим о количестве нарушений, то особых изменений между 2015 и 2016 годом нет: где-то на уровне 4 тысяч. А вот денежный объём нарушений в прошлом году вырос существенно. Мы ещё не подвели окончательные итоги, они будут готовы в апреле, но на данный момент это почти 966 млрд руб., на 87 % больше, чем в 2015 г.
Откуда рост? Основное увеличение суммы нарушений произошло за счёт заключения министерствами и ведомствами государственных контрактов в отсутствие законодательно установленных прав на это (более 230 млрд руб.). В 2016 г., как и в предыдущие годы, фиксировали случаи заключения госконтрактов с выдачей авансов, которые не были отработаны. То есть деньги из бюджета ушли, работы на момент наступления срока исполнения контракта не выполнены (иногда бывает, что даже земля не выделена и разрешение на строительство не получено), а текущая задолженность превратилась в просроченную. Как правило, это потерянные деньги. По состоянию на 1 октября 2016 такая задолженность составила 300 млрд руб.
— То есть эти деньги были кем-то выведены из бюджета?
— Выводы делают правоохранительные органы. Мы лишь предполагаем, что, скорее всего, это вывод. Бывали случаи, когда госзаказчик знает, что предприятие-исполнитель — банкрот, но продолжает перечислять ресурсы.
— Неужели нельзя создать механизм, который будет предотвращать подобные нарушения?
— С 2016 г. законом о бюджете установлен механизм казначейского сопровождения госконтрактов с авансированием. Казначейское сопровождение предусматривает выдачу денег только под выполненные работы. Любопытно, что, когда появилась эта норма, число контрактов с авансами по отдельным сферам значительно сократилось. На казначейское сопровождение переходить не хотят: больше контроля.
Зачем нужны посредники
— Какие ещё нарушения часто встречаются?
— Значительное количество нарушений связано с неправильным отражением в бюджетной отчётности фактов хозяйственной жизни: непостановка на баланс отдельных объектов, искажение бухгалтерских записей. Это приводит к неуплате налогов и иногда делается умышленно. Может показаться, что это технические вещи, однако это не так. По-прежнему большой объём нарушений — 899 — приходится на сферу госзакупок. Здесь и неправильное определение начальной максимальной цены контракта, и заключение допсоглашений без правовых оснований и др. Много нарушений совершается при выполнении Федеральной адресной целевой программы. Мы видим устойчивое снижение уровня её исполнения. На 1 января 2017 г. из 443 объектов программы, которые подлежали вводу в прошлом году, ввели лишь 224, то есть 55,1 %.
В прошлом году самые большие объемы нарушений были в ликвидированном Роскосмосе, далее идут Росимущество и Росстандарт.
— Кто самые злостные нарушители?
— Зависит от того, под каким углом смотреть. По количеству уголовных дел — это один подход, по объёмам нарушений — другой. Если возьмём последний, то в прошлом году самые большие объёмы нарушений (исходя из соотношения объёма нарушений и общего объёма финансирования) были в ликвидированном Роскосмосе, далее идут Росимущество и Росстандарт.
— Счётная палата проводила резонансные проверки так называемых институтов развития: Сколково, Фонда развития моногородов, Агентства по развитию малого и среднего бизнеса и других. Везде одни и те же нарушения: деньги или не используются, или используются неэффективно, не по назначению и т. д. Может, нам вообще не нужны посредники, через которых на те или иные направления перекачиваются бюджетные деньги?
— Здесь не стоит обобщать. Другое дело, что, может быть, не нужно такого количества, сейчас их более 30. И да, иногда мы видим, что компетенции и полномочия институтов развития пересекаются с другими структурами. Взять, к примеру, тот же Фонд развития моногородов. Через ВЭБ создали достаточно сложный механизм. Фонд получал бюджетные деньги и направлял их напрямую в бюджеты моногородов, минуя субъект федерации. Одновременно бюджеты моногородов могут получать иные формы поддержки из других источников. Фонд информацией об этом не располагает. В результате федеральный бюджет дважды может платить за одно и то же, а результат будет практически нулевой. По крайней мере, так было до 1 января 2017 г. С этого момента моногорода стали приоритетным проектом, надеюсь, подходы к их поддержке изменятся.
Мне часто задают вопрос, что надо изменить, и я всегда отвечаю, ничего, просто законы нужно исполнять.
Чиновников — на аттестацию
— Одной из главных проблем неэффективного расходования госсредств вы называли плохое управление. Как изменить эту ситуацию?
— Мне часто задают вопрос о том, что надо изменить, и я всегда отвечаю: ничего, просто законы нужно исполнять. Это не означает, что в действующем законодательстве нет пробелов. Ведь законодательство — это не только закон, но и подзаконные акты (постановления, приказы), а они могут быть несовершенны даже при идеальном законе. В этом году мы впервые в годовом отчёте представим информацию о том, какие меры приняты федеральными органами госвласти по изменению законодательства и нормативной базы по результатам наших проверок, представлений и предписаний. Видим, что есть позитивные продвижения. Кто-то очень переживает, пытается ликвидировать нарушения. Другие не сильно озабочены этим. Любопытно наблюдать за ситуацией в регионах: там с приходом нового губернатора зачастую всё пишется с чистого листа, «всё, что было до меня, забудьте». На федеральном уровне всё-таки есть преемственность.
— А как заставить чиновников соблюдать законы, добросовестно относиться к своим обязанностям, не халтурить?
— Я считаю, что к человеку, который занимает должность на госслужбе, должны предъявляться очень высокие профессиональные требования. Могу на примере своего ведомства сказать. Я ввела проведение аттестаций сотрудников и провожу их очень требовательно. Если человек не соответствует требованиям, которые мы предъявляем, то понижаем его в должности. И тут несколько вариантов. Кто-то, получив понижение в должности, остаётся на работе и пытается исправиться. У нас такие случаи есть. Другие сразу уходят, даже не ожидая записи в трудовой книжке. Есть и те, кто остаётся, но не стремится к возвращению на прежнее место, и это, конечно, вызывает разочарование. Проводят ли другие федеральные органы подобные аттестации, я не знаю, хотя это требование закона о государственной гражданской службе. Я бы настоятельно рекомендовала всем этим активно пользоваться. Ведь это даёт возможность руководителю знать всех подчинённых в лицо, понимать, чем они дышат, какие у них проблемы.
Когда я пришла работать в Счётную палату, меня всё повергало в шок.
— Вы профессионал и подходите к результатам проверок с холодной головой, но всё-таки скажите, что за годы работы в Счётной палате вас шокировало больше всего?
— Когда я пришла сюда работать, меня всё повергало в шок. Я 17 лет работала в Минфине и занималась бюджетом, работала с различными отраслевыми министерствами и имела возможность узнать законодательство во всех сферах, получающих бюджетную поддержку. После шестилетнего перерыва (Минздравсоцразвития, Администрация Президента) я пришла в Счётную палату и на первом же заседании коллегии поняла, что за 6 лет мало что поменялось, остались те же неразрешённые вопросы и те же (в отдельных случаях) проблемы в законах. Но работа здесь, что называется, ближе к земле. Понимаешь, как на самом деле претворяются в жизнь принятые выше решения. Первые два года я ожидала, что, осуществляя какую-нибудь проверку, мы скажем, что, вот, здесь всё хорошо. Не получилось ни разу...
Наиболее болезненно я воспринимаю нарушения, связанные с обеспечением граждан: соцвыплаты, лекарственное обеспечение, обеспечение средствами реабилитации людей с ограниченными возможностями и т. д. Самое неприятное — это отношение некоторых чиновников к выявленным фактам. Оно бюрократическое, чёрствое. Ошиблись, исправимся. А если бы мы не пришли с проверкой?!
— Спрошу вас как экономиста и человека, долгое время работавшего в Минфине: что происходит с российской экономикой? Мы выходим из кризиса?
— Говорить о том, что мы находимся в устойчивом положительном тренде, пока рано. Но некоторые положительные проявления есть. Отчасти это связано с более высокой ценой на нефть, чем в прошлом году, с другой стороны, это результат тех программ и мер, которые были осуществлены правительством. Сейчас важно не потерять темп и правильно выбирать сферы, на которые нужно воздействовать. Например, потребительский спрос и доходы населения. Последние в январе 2017 г. начали расти, а февраль такого роста не продемонстрировал. Но в целом прогноз на 2017 год более благополучный. Есть разные оценки — от 0,8 % до 2 % — роста ВВП по итогам 2017 года, думаю, этот показатель не превысит 1,5 %.
Два минувших года заставили всех нас начать заниматься экономией. Главное, чтобы наступившая оттепель в цене на нефть не дала расслабиться и забросить эту работу.
— Вы не раз говорили, что деньги в стране есть, в том числе и на готовящуюся программу структурных реформ. Вы были против расходования Резервного фонда. Где эти деньги? Сколько их?
— Да, я являюсь противником использования Резервного фонда даже в том объёме, в котором это запланировано в бюджете на 2017 г. (при цене 40 долл. за баррель Резервный фонд должен быть исчерпан на 1 января 2018 года.). При сегодняшней цене вполне можно добиться того, чтобы не расходовать его. Сейчас принято такое решение: дополнительные нефтегазовые доходы отправляются на приобретение валюты. Я считаю, что и излишки прочих доходов можно не направлять на финансирование дополнительных бюджетных расходов, не опустошая Резервный фонд.
Что касается Фонда национального благосостояния, то по законодательству он может тратиться только на пенсионное обеспечение и на финансирование 12 инфраструктурных проектов. Но исполнение ряда этих проектов оставляет желать лучшего. В конце 2016 г. на основании результатов наших проверок принято решение не выделять деньги из ФНБ, пока не будут использованы те средства, которые уже были выделены.
Есть и другие резервы. В первую очередь речь идёт о доходах, которые недобирают. Применительно к проектировкам бюджета 2017 г. (когда он утверждался) этот резерв мы оценивали в объёме от 150 до 200 млрд руб. В их числе: повышение качества прогнозирования доходов, таможенного контроля, администрирования НДС, снижение накопленной задолженности. Например, на 1 января 2017 года задолженность по транспортному налогу составила 121 млрд руб., а это источник образования и пополнения дорожных фондов. Возможно, это связано с тем, что нет надлежащего учёта транспортных средств. Есть резервы улучшения администрирования неналоговых доходов бюджета. Это взимание различного рода ресурсных платежей: лесных, экологических.
Наконец, оптимизация расходов — это тоже ресурс. Два минувших года заставили всех нас начать заниматься экономией. Главное, чтобы наступившая оттепель в цене на нефть не дала расслабиться и забросить эту работу.
Пенсионный возраст в перспективе повышать можно, но нужен общественный диалог, людям нужно объяснить, зачем это делать.
— Как вы относитесь к вопросу о повышении пенсионного возраста?
— Рассматривать вопрос пенсионного возраста как отдельную составляющую, которая позволит лучше сбалансировать бюджет пенсионного фонда, на мой взгляд, неправильно. Такое решение лишь в краткосрочном периоде даст плюс к доходам бюджета пенсионного фонда.
Можно ли повышать пенсионный возраст в перспективе? Можно, но нужен общественный диалог, людям необходимо объяснить, зачем это делать. Плюс надо параллельно решить множество других вопросов.
Во-первых, у нас очень низкая продолжительность жизни у мужчин: 66,6 года. Без её повышения увеличение пенсионного возраста будет воспринято очень тяжело.
Во-вторых, во всех странах мира, где ранее уже был установлен пенсионный возраст на уровне 65-67 лет, предусмотрена законодательная возможность досрочного выхода на пенсию с потерей в её размере. Видимо, мы тоже не избежим такой меры, если будем повышать пенсионный возраст. При этом нельзя недооценивать возможность выйти на пенсию в прежнем возрасте и продолжать работать в неформальном секторе.
В-третьих, невозможно поднять пенсионный возраст для назначения пенсии по старости на обычных условиях и оставить прежний пенсионный возраст для назначения досрочных пенсий (25 % от общего числа пенсионеров).
В-четвёртых, при повышении пенсионного возраста у людей сохраняется право выйти на пенсию по инвалидности, которая в возрасте 55-60 лет тождественна по своим размерам пенсии по старости. Уровень хронических заболеваний (гипертония, сахарный диабет и др.), которыми страдает часть нашего населения в силу образа жизни, даст людям объективные основания претендовать на получение инвалидности. Перечень можно продолжить.
Тогда в чём смысл повышения? В общем, это вопрос, требующий обсуждения в совокупности с необходимостью реформирования системы соцстрахования в целом. Но пока эту тему у нас стараются не поднимать.
Контроль - дело женское? Почему Путин предложил Голикову на пост главы СП 
Татьяна Голикова о работе Счетной Палаты: «Поблажек не будет» 
Голикова: Счетная палата вернула в бюджет 11 млрд рублей в 2016 году 
Голикова: Резервный фонд будет исчерпан в 2017 году 
«Хаотичное латание дыр». Эксперты о том, кто и на что тратит госбюджет 
