Поводом для высказываний известных экспертов в деле права стала петиция на одном из сайтов, направленная в Совет Европы. Ее составили и продвигают 120 правозащитников из России, эксперты и общественные деятели. Они запросили в своем обращении мнение Венецианской комиссии по всем поправкам к Конституции и процедуре их принятия. Пока это обращение изучается, а комментарии от Совета Европы по данному вопросу сдержанные.
Эту сдержанность легко объяснить, отмечают эксперты, ведь вопрос серьезный, международная практика широкая, а доводы представляются больше эмоциональными. «Международные акты не затрагивают вопросы регламентации принятия конституций и внесения в них изменений. В общемировой семье не существует наднационального органа, которому народы планеты делегировали право создавать основные законы для конкретной страны (с развитием цивилизации канули в лету колонии и метрополии). При этом, что несомненно учитывается при внесение поправок в Конституцию, права человека остаются универсальной ценностью и должны быть обеспечены без различия расы, пола, языка и религии. Что, несомненно, требует универсальных международных подходов к их реализации и обеспечению при сохранении существующего национального многообразия во всех сферах и, следовательно, предельной деликатности в оценке конституционных актов государств со стороны международных структур», — отмечает Игорь Борисов, председатель Совета Российского общественного института избирательного права.
Эксперт отмечает, что в мире и в Европе в частности успешно работают международные организации, регулярно высказывающиеся на тему организации правовой системы государств, возможности ее изменения и пределов усмотрения национального законодателя. Одной из ведущих по данному вопросу является Венецианская комиссия. Она анализирует законы и законопроекты государств-участников, затрагивающие проблемы конституционного права. И мнение экспертов комиссии рекомендательное. «За время своей работы Венецианская комиссия неоднократно обнародовала свои позиции по подходам к изменению основного закона страны, которые в полном объеме были учтены при подготовке поправок к Конституции Российской Федерации 2020 г. (см. Доклад РОИИП „Международный опыт изменения основного закона“)», — отмечает Игорь Борисов.
Участие Комиссия принимала и при анализе текста Конституции РФ в 1993 году. Тогда ее представители подчеркивали, что нет универсальных рецептов. Принятие Конституции — это вопрос, решаемый каждым государством, его политиками, членами парламента, конституционными экспертами и гражданами в соответствии со своими национальными особенностями и традициями. Отсюда следует, что мнение и обвинение, что процедура принятия предложенных поправок противоречит законодательству, необоснованны и безапелляционны.
Разделение властей, по мнению экспертов Комиссии Совета Европы, также является прерогативой конкретного государства. Еще в 1993 году, говорит Борисов, члены Комиссии указывали на довольно сильную федеральную централизацию. Кстати, тогда же эксперты комиссии обозначили и рекомендации на будущее по распределению полномочий между ветвями и уровнями власти, в том числе уточнению порядка взаимодействия между Президентом, Федеральным Собранием и Правительством. Практически все они так или иначе отражены в законе о поправках к Конституции 2020 года. Сейчас, учитывая оценки международных экспертов, происходит перераспределение полномочий в сторону представительства интересов регионов в Федеральном Собрании. Но даже это сейчас отдельные лица пытаются трактовать как отход от европейских конституционных ценностей и демократических норм.
Изменения, которые вносились в 2015 году, также были оценены в своде позиций Венецианской комиссии. «17. Принятие новой и качественной конституции должно основываться на самом широком консенсусе в обществе... широких и предметных дебатах с участием различных политических сил, неправительственных организаций и ассоциаций граждан, научных кругов и средств массовой информации, что является важной предпосылкой для принятия устойчивого текста, приемлемого для всего общества и соответствующего демократическим стандартам».
«Все перечисленные условия были выполнены. В рамках обсуждения Конституции на национальном уровне прошло общественное и парламентское обсуждение, вынесено решение Конституционного Суда. Все выводы однозначны — процедура конституционных поправок и сами поправки согласуются с рекомендациями и позициями Венецианской комиссии. Однако, невзирая на все это, продолжают оформляться письма в западные и международные инстанции, размещаются петиции... Такое впечатление, что кому-то очень нравится наступать на грабли по несколько раз», — говорит Борисов.
У экспертов вызывает удивление, а также они подчеркивают отсутствие логики в призывах инициаторов к гражданам страны подписываться против предоставленного им права голосовать по поправкам. Обоснованием, с их точки зрения, является, что голосование якобы нарушает конституционные процедуры и нарушает международные стандарты. Между тем, подчеркивает эксперт, доклад Венецианской комиссии о конституционных поправках 2009 года прямо указывает: «...легитимность конституционной поправки может быть усилена путем прямого участия народа в процедуре внесения поправок». По своей «природе конституция является стабильным актом, который не подлежит легким изменениям по прихоти большинства», — это уже подтверждение правильности подходов по организации общероссийского голосования, зафиксированное в Своде позиций Венецианской Комиссии по внесению изменений в конституцию 2015 года.
«Введение дополнительной процедуры с участием населения, с одной стороны, усложняет процесс, но с другой — обеспечивает дополнительные права народа на участие в управлении государством, тем более что речь идет об основном законе страны. Соответствие процедуры принятия поправок к Конституции, в том числе по возможности проведения общенародного голосования, отчетливо установил Конституционный Суд в своем решении от 16 марта 2020 года. Он подтвердил право законодателя установить процедуру конституционной легитимации своего решения, обратившись к общероссийскому голосованию, прямо не предусмотренному действующим правовым регулированием для принятия поправки. По возможным техническим расхождениям с законом, прописывающим типовую процедуру точечных конституционных поправок и принятом еще при президенте Ельцине, Конституционный Суд справедливо отметил, что положения закона о поправке к Конституции имеет большую юридическую силу, чем „простые“ федеральные законы», — говорит Игорь Борисов.
Оспаривается и возможность принятия поправок единым пакетом. Но при этом в международном правовом поле в отношении проведения национальных референдумов допускается проведение голосования населения — и по неутвержденным, и по уже одобренным конституционным актам. Сжатые сроки обсуждения поправок Венецианской комиссией также подтвеждаются как возможные. «Короткие сроки формальных дебатов не означают, что проблема не была должным образом рассмотрена». Мировая практика знает немало примеров организации и проведения плебисцитов в более короткие сроки, чем это было запланировано в России. Впрочем, сейчас сжатым принятие поправок уже не назвать: ввиду угрозы коронавируса голосование отложено, отмечает эксперт.
Голосования и опросы общественного мнения показывают, что большинство россиян поддерживают социальный блок поправок к Конституции — больше 80%. Политические моменты в поправках поддерживаются 65% респондентов по вопросу полномочий президента, 64% — по созданию единой публичной власти, 55 и 53% соответственно — за расширение полномочий Думы и Совфеда.
«Таким образом, заключение Конституционного суда РФ, экспертные оценки правоведов, политологов России и зарубежных стран говорят, о том, что процедура легитимна и соответствует международной практике. Вопрос, быть или не быть поправкам, должен решаться на общероссийском голосовании. У оппонентов поправок есть такое же право голоса. Позиционирующие себя в европейских структурах как „правозащитники, представители экспертного сообщества, граждане России“ имеют возможность высказать свое особое мнение и выразить свою волю единственным существующим демократическим путем — со всем народом (другой формы цивилизованного правления мир еще не придумал). Но вместо этого кому-то рентабельнее отписывать жалобами „от имени народа“ в европейские структуры», — отмечает Игорь Борисов. Он отмечает, что появляющиеся в Сети петиции и коллективные воззвания составлены с использованием экспрессивной лексики, не подкреплены научно-методологической базой, отличаются передергиванием фактов.
Свое мнение по данному поводу высказывает и профессор политологии Будапештского университета Ласло Кемени, который уверен, что все происходящее надо рассматривать в историческом контексте.
Нынешний процесс разработки и обсуждения поправок в Конституцию России проходит открыто и демократично, отмечает профессор. «Сегодня россиянам в связи с поправками в Основной закон нужно понимать, что благодаря этим изменениям страна останется целой, а не будет разрушена, как в 1990-е годы. Думаю, для самого Владимира Путина, который уже вошел в историю как выдающийся государственный деятель, вопрос переизбрания не так важен, как представляется неолиберальной интеллигенции. Сторонники неолиберального мышления — это сироты ельцинской власти. Неолиберальное мышление уже исторически проиграло во всем мире, но его носители упорно не хотят это признавать», — говорит Ласло Кемени.
Профессор убежден, что голосование по поправкам пройдет без проблем. При этом он отмечает, что опыт организации процедур, связанных с волеизъявлением граждан, в современной России заслуживает быть предметом подражания для многих других государств.
О поправках в Конституцию высказался и Владимир Лафитский, профессор Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина, член экспертной рабочей группы Конституционной комиссии РФ (1992-1993 гг.), замещающий член Венецианской комиссии Совета Европы (2013-2017 гг.). Он уверен, что петицию, направленную в Венецианскую комиссию, поддерживать нельзя. Во-первых, из-за того, что поспешность недопустима, в том числе и в оценках результатов. «Следует учитывать тот факт, что конституционные изменения могут вступить в силу только в случае их одобрения в ходе общероссийского голосования. Такой порядок предполагает не только открытое обсуждение предложенных конституционных изменений в правовом пространстве Российской Федерации, но и недопустимость какого-либо воздействия „извне“. Изменения Конституции — это вопрос внутренней компетенции любого государства, что исключает, согласно Уставу ООН (часть 7 статьи 2), какое-либо вмешательство международных организаций и других государств. Но такое ограничение, естественно, не препятствует Венецианской комиссии оценить конституционные изменения в случае их вступления в силу», — отмечает Владимир Лафитский.
Обсуждение конституционных изменений должно в равной мере исключать их безудержное отторжение и слепое одобрение, говорит эксперт. И то и другое смертельно опасно для конституционного строя России, подчеркивает он.
