Вопрос поправок к Конституции Российской Федерации интересует многих. О предстоящем общероссийском голосовании и приоритете российской Конституции над решениями ЕСПЧ рассуждает известный эксперт-конституционалист, доктор юридических наук, профессор, экс-председатель Комитета ООН по ликвидации расовой дискриминации Алексей Автономов.
В государствах-членах Совета Европы решения ЕСПЧ не всегда рассматриваются как обязательные для исполнения. Так, в Германии Федеральный Конституционный суд ФРГ основывает свою правовую позицию на принципе приоритета национальной Конституции над решениями ЕСПЧ.
Слушая дискуссии об обновлении Конституции, невольно задаёшься вопросом: а возможно ли в принципе существование основного закона в течение многих лет вообще без каких-либо изменений? Мировой опыт конституционализма свидетельствует, что такого не бывает: с течением времени в любую конституцию вносятся изменения. Как отмечалось в Докладе Венецианской комиссии о конституционных поправках, одобренном Венецианской комиссией на 81 пленарном заседании 11-12 декабря 2009 года, «даже вполне фундаментальное изменение конституции необходимо для того, чтобы улучшить демократическое управление или приспособиться к политическим, экономическим и социальным преобразованиям».
Но, допустим, это сказано о конституциях вообще. А нужно ли вносить поправки в нашу Конституцию 1993 года? О необходимости и желательности внесения поправок в Конституцию РФ неоднократно говорили многие эксперты на протяжении почти всего времени ее существования. Причем не только российские. Достаточно, стряхнув пыль с документов Венецианской комиссии начала 1990-х годов, прочесть тексты отзывов на проект базовой версии Конституции, чтобы убедиться: многие рекомендации, данные экспертами комиссии 27 лет назад, удивительным образом реализуются на текущем этапе конституционного развития. Это и оптимизация взаимодействия между Федеральным собранием, президентом, правительством и Конституционным судом, и баланс федеральных, региональных законов, актов местного самоуправления, и даже уточненное положение об иммунитете судей от уголовного преследования. Очевидно, что в современном мире не может оставаться вне конституционно-правового регулирования и вопрос поддержки и развития структур гражданского общества, на начало 1990-х годов находившихся еще в зачаточном состоянии. О волонтерском движении тогда мало кто говорил вообще (хотя я был соавтором законопроекта о добровольческой (волонтерской) деятельности, но тогда все отмахивались). Прошло почти 30 лет, и сейчас без добровольчества уже не обходятся. Жизнь не стоит на месте, и основной закон не должен отставать от нее.
В публичном дискурсе вопрос изменения содержания Конституции тесно переплетен с темой легитимности общероссийского голосования. Для юриста вопрос уже исчерпан: Конституционный суд в своем решении от 16 марта 2020 года чётко установил соответствие процедуры принятия поправок к Конституции основному закону. Тем не менее были попытки оспаривания этого решения путем направления петиций в структуры Совета Европы с просьбой провести экспертизу поправок и процедуры их принятия в Венецианской комиссии.
Между тем пытающиеся перевести этот спор на уровень международных инстанций, что называется, ломятся в открытую дверь. Еще в одобренном Венецианской комиссией Совета Европы 11-12 декабря 2009 г. докладе о конституционных поправках отмечено: «Легитимность конституционной поправки может быть усилена путем прямого участия народа в процедуре внесения поправок». Венецианская комиссия в том же докладе отметила, что всенародные голосования для принятия решения о конституционной поправке «проводятся в соответствии с установленным порядком и не используются в качестве инструмента для того, чтобы обойти парламентские процедуры или подорвать фундаментальные демократические принципы и основные права человека». Как известно, в России голосование по конституционным поправкам проводится после прохождения всех процедур в палатах Федерального собрания, в региональных парламентах, и здесь нет никаких противоречий.
Проведение голосования о поправках согласуется и с иным документом Венецианской комиссии: Регламентом по проведению конституционных референдумов на национальном уровне, принятом 6-7 июля 2001 года. В нем сказано: «Конституционные референдумы проводятся для выявления общественного мнения и получения голосов отдельных членов общества, отвечающих на поставленный перед ними вопрос о необходимости частичного или полного пересмотра конституции единого государства... При этом данное мнение населения должно учитываться государством независимо от того, ставится ли государством перед обществом и его членами вопрос о необходимости проведения только частичных, фрагментарных конституционных изменений или выясняется актуальность принципиального пересмотра действующей конституции и конституционного законодательства в целом». Комитет ООН по правам человека, разъясняя положения Международного пакта о гражданских и политических правах, также отмечает: «Граждане также принимают непосредственное участие в ведении государственных дел, если они голосуют за изменение конституции своей страны или по другим государственным вопросам в рамках референдума или иной избирательной процедуры».
Более сложным представляется вопрос о том, обеспечивает ли Россия соблюдение своих международных обязательств при принятии поправок. Ситуация подогревается тем, что в ходе оживленных дискуссий муссируется тезис о том, что поправки якобы устанавливают приоритет российского права над международным. Вопрос звучит иначе.
В следующем году исполняется четверть века вступлению Российской Федерации в Совет Европы. За это время в ткань российского законодательства прочно вошли многие положения международных договоров в сфере защиты прав человека, общепризнанные принципы и нормы международного права. В России заработал эффективный механизм включения решений ЕСПЧ в российскую правовую систему. Но нужно время от времени проверять, какие обязательства считаются взятыми, а какие нет.
Такая проверка не является пустой формальностью. Дело в том, что Европейский суд по правам человека в своих решениях не только толкует, но и развивает положения европейских конвенций, открывая новые, «подразумеваемые» права человека. И подчас делает это без оглядки на положение основных законов стран-участников, в т. ч. и России. По факту происходит постепенное расширение международных обязательств, добровольно не взятых на себя Россией в момент ратификации. Аналогичным образом обстоит дело и с решениями международных организаций, внутренние документы которых нередко создают обязательства, под которыми Россия не подписывалась.
Классический пример: в 2013 году ЕСПЧ вынес решение по делу «Анчугов и Гладков против России». Два заключенных, отбывающих наказание в местах лишения свободы, настаивали на своем праве голосовать на выборах. ЕСПЧ тогда счел, что отсутствие у заключенных права голоса является нарушением Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Но ограничение, лишающее избирательных прав лиц, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, предусмотрено статьей 32 Конституции Российской Федерации. Естественно, такое решение не может и не должно быть выполнено.
В целях устранения таких противоречий Конституционному суду еще в 2015 году было предоставлено право разрешать вопрос о возможности исполнения решений международных судов, если эти решения приняты в интерпретации, противоречащей Конституции. Понятно, что такая позиция вызывает как минимум настороженное отношение зарубежных коллег, что проявилось при рассмотрении вопроса в 2016 году в Венецианской комиссии. Предлагаемое закрепление нормы в Конституции порождает новую волну обсуждений. Но логика здесь железная: Конституция является основным законом страны, занимает главенствующее место в ее правовой системе.
Кстати, и в государствах-членах Совета Европы решения ЕСПЧ не всегда рассматриваются как обязательные для исполнения. Так, в Федеративной Республике Германия Федеральный Конституционный суд ФРГ основывает свою правовую позицию на принципе приоритета национальной Конституции над решениями ЕСПЧ. В Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии Верховный суд также поддерживает взвешенное отношение к вопросу об обязательности решений ЕСПЧ. Следование им признается возможным лишь в том случае, если они не противоречат основополагающим нормам национального права. Во всех случаях коллизий между Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод и актами внутреннего права, обеспечивающими конституционный правопорядок в той или иной стране, речь идет не о противоречии между конвенцией как таковой и национальными конституциями, а о коллизии толкования ЕСПЧ положений конвенции по конкретному делу и положений национальных конституций. И представляется, что правовая система России не должна быть исключением.
