Документ, который приняли сегодня депутаты Государственной думы, посвящен комплексному развитию территорий (КРТ). Регионам хотят предложить реальный инструмент для того, чтобы проблема ветхого жилого фонда перестала быть неразрешимой. Нынешние механизмы позволяют реагировать на все нарастающее и все более массовое устаревание домов лишь с большим отставанием. И если продолжать работать по существующим правилам, то через 10 лет аварийность жилья будет волновать значительную часть населения России. Законопроект, обсуждавшийся сегодня парламентариями, должен учесть все сложности обновления проблемных территорий и предложить доступный механизм КРТ, выгодный всем: и населению, и региональным властям, и застройщикам. Мы собрали мнения экспертов о перспективах комплексного развития территорий.
Александр Кнутов, старший научный сотрудник Института государственного и муниципального управления НИУ «Высшая школа экономики»:
— Сейчас в законодательстве плохо урегулированы вопросы комплексного обновления жилищного фонда и городской среды. Пробелы правового регулирования имеются по вопросам финансирования и управления такими проектами, привлечения частных инвесторов, взаимоотношения с жильцами расселяемых домов. Существующие формы обновления жилищного фонда (ликвидация аварийного жилья, капитальный ремонт, развитие застроенных территорий, комплексное освоение территорий и комплексное развитие территорий) решают свои специфические задачи, не согласованы между собой и в чем-то пересекаются друг с другом. Реализация крупных проектов по обновлению жилищного фонда требует унифицированного механизма. Поэтому принятие нового закона, который на комплексном уровне урегулировал бы все правоотношения в рамках таких проектов, упростит и ускорит их реализацию.
Напомним, что действующее регулирование вообще не устанавливает в качестве условия обновления жилищного фонда необходимость получения согласия жильцов расселяемых домов. Например, если дом признан аварийным, то на его расселение никакого согласия не требуется. А пока еще действующие Правила комплексного развития территорий позволяют осуществлять изъятие земельного участка, на котором расположен сносимый дом (и, соответственно, все помещения в нем), для государственных или муниципальных нужд без согласия жильцов, даже если такой дом не признан аварийным. Мнение граждан учитывается только в рамках процедуры проведения публичных слушаний, но не является обязывающим для органов власти.
Новый закон только увеличит гарантии защиты прав в этом вопросе. После принятия закона, помимо процедуры публичных слушаний, добавится более жесткая для власти форма учета мнения граждан. Для включения конкретного дома в программу по сносу и реконструкции потребуется получить согласие не менее 2/3 собственников и нанимателей жилых помещений в данном доме. Более того, даже после включения дома в программу, если вдруг его жители передумают, можно будет до определенного момента выйти из нее. Для этого на общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме за выход из программы должны проголосовать более 1/3 собственников помещений в этом доме. Опыт Москвы показывает, что такие условия включения дома в программу обновления жилищного фонда позволяют исключить случаи необоснованного и ненужного сноса жилья, когда с этим не согласны его жители.
К сожалению, сейчас во многих городах имеется такая ситуация, когда инвестору выгоднее и проще вложиться в освоение еще не застроенных территорий в городских пригородах, чем реализовывать сложные проекты обновления жилищного фонда в существующих микрорайонах (т. н. редевелопмент). По многим причинам такой способ решения жилищных проблем городов проще и для органов власти. В итоге рядом с крупными городами вырастают новые микрорайоны, которые полностью удовлетворяют весь платежеспособный спрос на новое жилье, а застроенная территория внутри города продолжает ветшать, а ее среда и инфраструктура — морально и физически устаревать. Таким образом, города разрастаются вширь из-за невозможности решить градостроительные проблемы на застроенных территориях. Новый закон должен решить эти проблемы. Необходимо добиться, чтобы строительство и реконструкция жилищного фонда и обновление городской среды на застроенной территории хотя бы отчасти были экономически целесообразными. Тогда в партнерстве власти и бизнеса можно будет быстрее решить проблему аварийного и ветхого жилья и обновить городские пространства.
Ляйля Синятуллина, начальник отдела Института государственного и муниципального управления НИУ «Высшая школа экономики»:
— Регионы получают новые возможности и инструменты в реализации жилищной политики и развитии городской среды. В первую очередь новыми возможностями смогут воспользоваться города с достаточным уровнем бюджетной обеспеченности (это позволит вести строительство и реконструкцию социального жилья за счет бюджетных средств) и высоким уровнем платежеспособного спроса (это позволит привлекать частные инвестиции в строительство). Данным критериям в первую очередь соответствуют агломерации, являющиеся миграционно привлекательными экономическими центрами.
Некоторое время назад в рамках исследования по заказу Аппарата Государственной думы мы предложили классификацию субъектов Российской Федерации с точки зрения потенциально целесообразной модели реновации. В основу этой классификации были положены простые и понятные критерии, в частности уровень строительной активности в регионе, объем аварийного жилья и объем жилья периода индустриального домостроения. Не следует ждать бума жилищного строительства от нового закона в городах с хронической депопуляцией населения. Закон создаст возможности и условия комплексного обновления жилищного фонда, но сам по себе не даст средств к этому.
Екатерина Папченкова, вице-президент ЦСР:
— Нельзя сказать, что для всех жильцов переселение будет добровольным, однако законопроект предоставляет эффективный двойной фильтр учета мнения большинства жильцов дома. Первый — на стадии публичных слушаний в отношении градостроительной документации. Второй — на стадии голосования многоквартирного дома для включения в программу реновации. Не во всех странах такой двойной фильтр присутствует. В Германии, например, утверждение акта о градостроительных мерах развития (с учетом мнения правообладателей) само по себе уже является основанием для выкупа или изъятия в публичную собственность объектов, попавших в границу преобразований.
Ключевой вопрос в соблюдении прав граждан (это показал и московский опыт) сводится к качеству и территориальному расположению замещающего жилья, срокам его предоставления и пр. Законопроект закладывает основные параметры такого жилья, однако во многом соблюдение прав граждан будет зависеть от региональных властей.
В какой степени новые меры комплексного развития территорий позволят повысить инвестиционную привлекательность городских агломераций и привлечь внебюджетное финансирование? Что от этого выиграют жители и в чем интерес инвесторов, на привлечение которых нацелены изменения?
У нового инструмента комплексного развития территорий есть ряд преимуществ с точки зрения инвестиционной привлекательности. Во-первых, комплексный характер: новый инструмент позволяет одновременно реновировать как жилую застройку, так и промзону, что существенно расширяет выбор площадки под стройку. Во-вторых, предусматривается ускоренный порядок утверждения документации по планировке территории и внесения изменений в документы территориального планирования. В-третьих, предлагается уже апробированный механизм расселения ветхого жилья. В-четвертых, предусматривается возможность заключения нескольких инвестиционных договоров в границах одной территории комплексного развития (это позволит распределить расходы на инфраструктуру между несколькими инвесторами).
В то же время снижает инвестиционную привлекательность тот факт, что по-прежнему на инвесторов может быть возложена вся нагрузка по строительству инфраструктуры. К этому могут добавиться расходы на расселение ветхого жилья. Здесь смогли бы быть полезны инструменты ГЧП и концессии, обеспечивающие частичную компенсацию затрат инвесторов на создание инфраструктуры, субсидирование затрат в иной форме, специальные условия проектного финансирования и иные меры поддержки.
Андрей Максимов, директор Центра территориальных изменений ИПЭИ РАНХиГС, председатель Комиссии ОПРФ по территориальному развитию и местному самоуправлению, зампред Общественного совета Ростуризма, эксперт Центра ПРИСП:
— Законопроект о комплексном развитии территорий направлен на решение актуальных проблем. Это старение жилого фонда и наличие огромного массива предаварийного жилья, так называемых хрущевок, панельных пятиэтажек во многих городах, которые невозможно расселить в установленном порядке и в то же время еще рано признавать аварийными. В результате в пределах одной и той же территории часть домов подлежит расселению, но эта проблема решается лишь в рамках точечной застройки.
Успешным стал опыт реализации Программы по расселению аварийного жилья в Москве, и его важно адаптировать к разнообразным условиям страны. Этот опыт необходимо учесть при доработке принятого в первом чтении законопроекта о комплексном развитии территорий. В Москве идёт обновление только типовой жилой застройки, обновлялись районы с однотипным жильем стандартных серий.
Однако предмет законопроекта шире, а в структуру микрорайонов могут вклиниваться, например, индивидуальная жилая застройка, гаражи, дачи, точки современного жилья, деловая и социальная инфраструктура. Для каждого типа объекта должны быть предусмотрены отдельные механизмы согласования решений с собственниками/владельцами и компенсации для них. Важно также усиливать роль генеральных планов.
Владимир Климанов, руководитель Центра региональной политики Института прикладных экономических исследований (ИПЭИ) РАНХиГС:
— Государство в лице органов власти в регионах и муниципалитетах вслед за российской столицей стремится создать благоустроенные островки новой жизни. Необходимость и важность осуществления в Москве программы по расселению аварийного жилья тоже была понятна, хотя и вызвала дискуссию. Повсеместное внедрение программ комплексного развития территорий в регионах обсуждают авторитетные политики, уважаемые эксперты и представители гражданского сообщества.
Вопросы освоения свободных территорий под жилищное строительство, благоустройство общественных пространств очень важны. Кроме того, поставленные в указах президента национальные цели, включающие обеспечение граждан жильем, требуют обновленного нормативно-правового регулирования. В этой связи и встает задача более широкого обсуждения деталей данного законопроекта и других предложений.
Сергей Хестанов, доцент кафедры «Фондовые рынки и финансовый инжиниринг» факультета финансов и банковского дела (ФФБ) РАНХиГС:
— Зарубежный опыт (в США много проектов такого типа реализовано на Аляске) показывает, что при правильной реализации программы такого типа могут принести большую пользу жителям отдаленных регионов. В России это районы Дальнего Востока, Крайнего Севера и приравненные к ним территории. Успешность конкретной программы на практике сильно зависит от множества мелких деталей, учесть которые на этапе стратегического планирования сложно. Это значительно повышает роль исполнителя работ и контроля над ним.
