Аудит пожарной системы: зачем и кому нужна оценка рисков

В 2017 году в Законе №69-ФЗ появились новые понятия: «независимая оценка пожарного риска» (или «аудит пожарной безопасности»), «эксперт в области оценки пожарного риска» и «заведомо ложное заключение о независимой оценке пожарного риска», а в КоАП РФ — меры административной ответственности за нарушения в области пожарного аудита экспертами, а также за нарушения требований пожарной безопасности индивидуальными предпринимателями. Для всех хозяйствующих субъектов повторное невыполнение в установленный срок законного предписания органа Госпожнадзора стало грозить приостановлением деятельности на срок до 90 суток.

Все указанные изменения были связаны с введением в российскую практику риск-ориентированного подхода. Его суть состоит в том, что выбор формы, периодичности, продолжительности пожарных проверок и профилактических мероприятий ФГПН зависит от пожарного риска и опасности, которые несут объекты защиты и деятельность хозяйствующих субъектов. Критерии, по которым последние могут быть отнесены к той или иной категории риска, установлены пунктом 22 Положения о федеральном пожарном надзоре и приведены в Приложении к нему (смотрите постановление Правительства РФ от 12 апреля 2012 года №290). При этом правила и порядок отнесения объектов защиты и деятельности юрлиц и ИП к категории риска и классу (категории) опасности определены в постановлении Правительства РФ от 17 августа 2016 года №806. Для оценки тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения обязательных требований ПБ и оценки вероятности их несоблюдения используются специальные отраслевые методики расчета, утвержденные приказами:

• Ростехнадзора от 23 июля 2019 года №291 (субъекты электроэнергетики и объекты электросетевого хозяйства);
• Минстроя России от 10 апреля 2017 года №699/пр (члены СРО в области инженерных изысканий, проектирования, строительства, реконструкции и капремонта особо опасных, технически сложных или уникальных объектов).

Применению риск-ориентированного подхода, контрольных и профилактических мероприятий надзорными органами посвящены статьи 8.1–8.3 Федерального закона от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», с ними следует ознакомиться всем хозяйствующим субъектам, планирующим проведение пожарного аудита на собственных или арендуемых объектах защиты.

Несколько слов о норме пожарной безопасности

Нормативная база, регулирующая вопрос проведения пожарного аудита, достаточно обширна и не позволяет ее детально рассмотреть в рамках одной статьи. Поэтому ограничимся лишь списком основных документов:

• «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30 декабря 2001 года №195-ФЗ — статьи 2.4, 3.11 и 20.4;
• Федеральный закон от 21 декабря 1994 года №69-ФЗ «О пожарной безопасности» — статьи 1 и 6.1;
• Федеральный закон 22 июля 2008 года №123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» — статья 144;
• «Правила противопожарного режима в Российской Федерации», утвержденные постановлением Правительства РФ от 25 апреля 2012 года №390;
• «Правила оценки соответствия объектов защиты (продукции) установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки пожарного риска», утвержденные постановлением Правительства РФ от 7 апреля 2009 года №304;
• «Правила проведения расчетов по оценке пожарного риска», утвержденные постановлением Правительства РФ от 31 марта 2009 года №272;
• «Методика определения расчетных величин пожарного риска в зданиях, сооружениях и пожарных отсеках различных классов функциональной пожарной опасности», утвержденная приказом МЧС России от 30 июня 2009 года №382;
• «Методика определения расчетных величин пожарного риска на производственных объектах», утвержденная приказом МЧС РФ от 10 июля 2009 года №404.

Пожарный аудит проводится на основании договора между собственниками или иными законными владельцами объекта защиты и экспертной организацией, для которой деятельность в области оценки пожарного риска, согласно учредительным документам, является основной, а аттестованные эксперты которой состоят в штате на основном месте работы. Недопустимо, чтобы одна и та же организация одновременно привлекалась как для пожарного аудита, так и для оказания прочих услуг в области пожарной безопасности.

Важно понимать различия между:

1. расчетом по оценке пожарного риска;
2. независимой оценкой пожарного риска (НОР).

Расчет пожарного риска — это инструмент (услуга), который нужно грамотно применять для оптимизации расходов, но в самом расчете без дополнительных мероприятий или согласования с МЧС большого смысла нет. Расчет пожарного риска как часть комплекса противопожарных мероприятий освобождает от страхов перед внеплановыми проверками.

Независимая оценка пожарного риска как форма подтверждения соответствия объекта обязательным требованиям ПБ предполагает устранение выявленных нарушений согласно установленному графику. Положительное заключение НОР может «спасти» только от плановых проверок, но при этом его нельзя назвать эффективным против внеплановых.

Предположим, что в результате проведения независимой оценки пожарного риска было выдано условно положительное заключение с графиком устранения нарушений (такое заключение должно обязательно регистрироваться в МЧС). Тем временем «в дверь стучится» внеплановая проверка. Итог — штраф или приостановка деятельности на 90 дней, поскольку все те же нарушения, что были перечислены в условно положительном заключении, выявило МЧС.

Следовательно, гораздо разумнее и экономичнее подходить к решению вопроса пожарной безопасности на объекте через оптимизацию расходов на противопожарные меры и технические средства, чем подвергаться риску и жить в ожидании внеплановой проверки, после которой бизнес могут, хотя и временно, но закрыть. Кроме того, это не избавит от необходимости выполнять все предписания МЧС.

Цели пожарного аудита

Как следует из статьи 1 Закона №69-ФЗ, независимая оценка пожарного риска на объекте защиты (территории, земельного участки) проводится в целях определения его соответствия действующим требованиям:

1. пожарной безопасности;
2. противопожарного режима.

При этом эксперты, проводящие указанную проверку, обязаны следовать принципам независимости и беспристрастности, то есть не являться стороной, заинтересованной в получении тех или иных результатов. Кроме того, они должны быть аттестованы в соответствии с Правилами, утвержденными постановлением Правительства РФ от 26 мая 2018 года №602, а следовательно, обладать подтвержденным уровнем специальных знаний в сфере ПБ и полномочиями на подписание заключения о независимой оценке пожарного риска.

Аудит ПБ — процедура добровольная, но его проведение имеет очевидные преимущества для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые заказывают оценку пожарных рисков для объектов защиты, находящихся как во владении, так и во временном пользовании.

1. Освобождение от частых проверок ФГПН. Контролирующие органы составляют ежегодные планы проверок, опираясь на риск-ориентированный подход. Это значит, что после проведения независимой оценки пожарного риска при наличии положительного заключения, полученного по результатам расчетов, многие собственники и арендаторы объектов защиты значительно увеличат интервал между проверками — наличие такого заключения «отодвигает» проверки объектов в конец имеющихся в органах ГПН списков, а также является основанием для ходатайства в территориальный надзорный орган о снижении категории пожарного риска.
2. Снижение рисков привлечения к ответственности. Пожарный аудит — надежный метод приведения объекта защиты в соответствие с обязательными требованиями ПБ и одновременно хороший повод для выявления рисков возгорания (в том числе из-за нарушений правил противопожарного режима), для составления плана противопожарных мероприятий по устранению рисков и выявления необходимости разработки специальных технических условий (СТУ) для объектов с нестандартными объемно-планировочными решениями или с отступлениями от действующих норм пожарной безопасности. Устранение всех недочетов в области пожарной безопасности позволяет избежать не только административных наказаний по статье 20.4 КоАП РФ, но порой и уголовной ответственности по статье 219 УК РФ, если уполномоченные лица, руководители, собственники по неосторожности или халатности допустили тяжкий вред здоровью человека или гибель людей в результате пожара. Важно понимать, что иногда незначительные, на взгляд ответственных лиц, нарушения требований ПБ, развиваясь в масштабе по принципу цепной реакции, приводят к настоящим катастрофам с многочисленными жертвами и безвозвратной утратой материальных ценностей.
3. Регистрация пожарной декларации. Декларация пожарной безопасности не только сама является документированной формой оценки соответствия требованиям ПБ — она также может содержать результаты проведенной оценки пожарного риска. При наличии экспертизы на объекте защиты в первом разделе пожарной декларации приводятся допустимые и расчетные показатели пожарного риска и указываются меры, предпринятые для обеспечения нормативных значений. В этом случае декларация подается вместе с отчетом, содержащим все необходимые расчеты со ссылками на применявшиеся «Методики определения расчетных величин…» и на источники исходной (справочной) информации. В отчете также описываются объемно-планировочные особенности объекта защиты и размещается вывод о его соответствии требованиям пожарной безопасности. Декларация является веским доводом в пользу снижения категории пожарного риска со всеми вытекающими отсюда выгодами.

Согласно пункту 20 Положения о федеральном пожарном надзоре, каждый объект должен быть отнесен к одной из категорий пожарного риска (см. табл. 1), и при его отнесении в определенную категорию учитываются:

• во-первых, тяжесть последствий несоблюдения требованиям ПБ (пункт 2 приложения к Положению о федеральном пожарном надзоре);
• во-вторых, возможность понизить (повысить) категорию пожарного риска при наличии оснований — критериев вероятности несоблюдения на объекте защиты обязательных требований ПБ (пункт 3 приложения к Положению о федеральном пожарном надзоре).

Однако перемещать объект защиты из одной категории в другую разрешается только один раз независимо от количества существующих на то оснований и проведенных в соответствии с ними процедур пожарного аудита с положительным заключением. Кроме того, организации, осуществляющие определенные виды деятельности, перечисленные в постановлении Правительства РФ от 23 ноября 2009 года №944, не могут изменить категорию пожарного риска и, соответственно, периодичность плановых проверок, поскольку для таких юрлиц и ИП она является фиксированной.

Таблица 1. Зависимость периодичности проведения плановых проверок от категории пожарного риска

Категории пожарного риска	Классы (категории) опасности)	Подклассы по функциональной пожарной опасности		Частота проведения плановых проверок
Чрезвычайно высокий	I	—	—	—
Высокий	II	Ф1.1	Учебные заведения дошкольного и среднего общего образования; спальные корпуса детских образовательных организаций (лагеря, интернаты); геронтологические центры, специальные дома для инвалидов и больницы.	один раз в три года
Значительный	III	Ф1.1 Ф1.2 Ф2.1; Ф2.2 Ф3.1–Ф3.6 Ф4.1–Ф4.3 Ф5.1 Объекты, согласно статье 48.1 ГрК РФ	Объекты для постоянного проживания и временного пребывания детей и престарелых людей, не попавшие в категорию высокого риска; вузы, заведения дополнительного профессионального образования; общежития, объекты сферы туризма и гостеприимства; культурно-просветительные и зрелищные организации в крытых зданиях; производства, мастерские и лаборатории I, II, и III классов опасности; объекты сферы услуг и торговли вместительностью более 200 человек; общественно-административные здания высотой более 28 м (офисы, бизнес-центры, банки и другие); особо опасные, технически сложные и уникальные объекты.	один раз в четыре года
Средний	IV	Ф1.3 Ф3.1–Ф3.6 Ф4.3 Ф5.1; Ф5.2	Жилые «высотки» от 28 м; объекты сферы услуг и торговли вместительностью до 200 человек; общественно-административные здания высотой от 15 до 28 м (офисы, бизнес-центры, банки и прочее); производства и склады категорий пожарной и взрывопожарной опасности А, Б и В, не попавшие в категорию значительного риска; наружные установки взрывопожароопасности АН и БН; дачные и садово-огороднические объединения на границе с лесом.	Не чаще одного раза в семь лет
Умеренный	V	Ф1.3 Ф2.3; Ф2.4 Ф3.1–Ф3.6 Ф4.3; Ф4.4 Ф5.1–Ф5.3	Объекты сферы услуг и торговли вместительностью до 50 человек; общественно-административные здания высотой до 15 м (офисы, бизнес-центры, банки и прочее); жилые дома высотой до 28 м; культурно-просветительные и зрелищные организации в объектах на открытом воздухе; пожарные депо; производства и склады категорий пожарной и взрывопожарной опасности Г и Д, не попавшие в категорию значительного риска; наружные установки взрывопожароопасности ВН, ГН и ДН; дачные и садово-огороднические объединения, не примыкающие к лесу.	Не чаще одного раза в десять лет
Низкий	VI	Ф1.4 Ф5.2	Объекты ИЖС одноквартирные; склады и хранилища, не попавшие в категории более высокого риска; открытые плоскостные автостоянки; временные сооружения и строения, включая киоски и подобное.	Не проводятся
Примечания:	приложение к «Правилам отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности», утвержденное постановлением Правительства РФ от 17 августа 2016 года №806; статья 32 Федерального закона от 22 июля 2008 года №123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»; приложение №9 к Административному регламенту, утвержденному приказом МЧС России от 30 ноября 2016 года №644; требования Постановления Правительства РФ от 23 ноября 2009 года №944; статья 2 Федерального закона от 21 июля 1997 года №116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»; статья 27 Федерального закона от 22 июля 2008 года №123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»; таблица 2 свода правил «СП 12.13130.2009. Определение категорий помещений, зданий и наружных установок по взрывопожарной и пожарной опасности».

Кстати, на сайте Генпрокуратуры РФ можно узнать, включена ли организация или ИП в план проверок на текущий год. Длительность проведения проверки ФГПН определена в статье 13 Федерального закона от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ: она не должна превышать 20 рабочих дней, для малых предприятий — 50 часов в год, для микропредприятий — 15 часов в год, но при наличии оснований проверка может продлеваться еще на такое же время.

Порядок проведения оценки рисков на объекте

Как процесс пожарный аудит включает несколько этапов:

1. Сбор и экспертиза документов с характеристиками пожароопасности объекта защиты.
2. Физический осмотр объекта и проведение измерений для получения фактических данных о состоянии пожарной безопасности здания.
3. Определение наиболее вероятных факторов возникновения и распространения пожара.
4. Выявление риска возгорания и степени воздействия пожара на людей и на сам объект при помощи испытаний и расчетов.
5. Анализ соответствия полученных данных актуальным требованиям ПБ.
6. Вывод о выполнении обязательных требований ПБ.
7. Разработка мер по устранению нарушений (при их наличии).

Кроме того, заключение о независимой оценке пожарного риска должно содержать реквизиты:

• договора, по которому оказывались аудиторские услуги;
• законного владельца объекта;
• экспертной организации;
• участников экспертизы;
• самого объекта (описание объемно-планировочных и прочих параметров).

Заключение подписывается всеми должностными лицами, но утверждает и ставит печать руководитель экспертной организации.

Итак, независимая оценка пожарного риска — процедура добровольная, при правильной организации процесса она способна принести ощутимую пользу ее заказчику в виде экономии финансовых и временных ресурсов, а также предотвратить риск приостановки деловой активности и наложения других форм административной ответственности. При этом за услугой пожарного аудита важно обращаться в организации, имеющие необходимую аккредитацию и штат компетентных экспертов, способных провести квалифицированный прогноз возможных нарушений и предоставить рекомендации по выработке концепции пожарной безопасности на предприятии.