Депутат Александр Фокин внес на рассмотрение Государственной Думы РФ законопроект № 869136-7 о расширенной ответственности производителя при экологических рисках (РОП). Сейчас эта инициатива активно обсуждается в экспертном сообществе.
Объяснить суть и пользу этого законопроекта мы попросили заместителя директора Департамента государственной политики и регулирования в сфере охраны окружающей среды и экологической безопасности Минприроды России Николая Нефедьева, который был одним из основных разработчиков закона №458-ФЗ, касающегося изменений в Законе «Об отходах производства и потребления».
Экзотический модельный гибрид
Сегодня многие заинтересованные стороны высказывают неудовлетворенность состоянием дел по реализации РОП. Чиновники недовольны скромным объемом средств, поступающих от экосбора, переработчики отходов — недостаточной загрузкой своих мощностей. Наконец производители готовых товаров недовольны тем, что первые две группы пытаются каким-то образом изменить сложившуюся ситуацию.
Для трезвой оценки создавшегося положения надо вернуться к периоду, предшествовавшему принятию Федерального закона № 458-ФЗ в 2014 году. К сожалению, из-за противодействия (в то время) поборников саморегулирования и лицензирования обращения с отходами была упущена возможность дозаконодательного, пилотного опробования различных моделей РОП и их организационно-экономических инструментов.
Поэтому при доработке до стадии второго чтения законопроекта, принятого Госдумой в первом чтении еще в 2011 году, рассматривался главным образом зарубежный опыт РОП. Сообщество производителей готовых товаров, подпадающих под РОП, активно лоббировало заимствование методов, используемых странами ОЭСР. В том числе это было создание объединений или союзов (так их тогда назвали в законе) по организации самостоятельной утилизации, возложение обязанности по утилизации использованных упаковочных материалов на производителей готовых товаров, возможность замены при самостоятельной утилизации одних изделий другими, из так называемых однородных групп отходов.
А вот иные (и очень важные) аспекты вообще не принимались во внимание и заранее не проигрывались в «штабной игре». В их числе оказались позиционирование товаров, подпадающих под РОП, деятельность по их утилизации в системе кодирования по ОКПД и ОКВЭД, гармонизация исполнения новых требований по РОП на пространстве Таможенного союза и документирование момента появления продукции на рынке (выпуск в обращение).
В итоге по наиболее важному решению — выбору основной модели РОП — Министерством экономического развития РФ практически безальтернативно был выдвинут гибрид, совмещающий в себе элементы двух моделей РОП, используемых в Европе. Это модель дополнительного налогообложения, когда вводится отдельный налог с производителей и импортеров на утилизацию (в России — экологический сбор) и модель ответственности производителей и импортеров, когда утилизацию контролирует некоммерческая организация, которая отчитывается перед государством о количестве утилизированных отходов (в России — самостоятельная утилизация).
Такой модельный гибрид является экзотическим не только для России, но и вообще для государств ОЭСР. Понятно, что в чистом виде модель ответственности производителей и импортеров была нереализуема в начале XXI века. Но и выбранный механизм (с его особенностями) почти сразу проявил свои негативные черты — в первую очередь легкость использования фиктивных актов утилизации, недостаточный охват производителей товаров, манипуляции с учетом импорта из таможенного пространства ЕАЭС.
Точка пересечения интересов
Единая информационная система учета отходов от использования товаров (ЕГИС УОИТ), идея о создании которой была выдвинута тогдашним улыбчивым экологическим (вообще-то антиэкологическим) министром, ни в начальный период, ни по состоянию на текущий момент не стала эффективным средством не только для администрирования всех операций по РОП, но и для традиционного для всех информационных систем сбора и анализа разнообразной информации из различных источников, которая должна обеспечивать объективность выполнения РОП всеми ее участниками. Поэтому достоверность актировки утилизации, выполняемой в рамках ее самостоятельного режима, справедливо ставят под сомнение и Росприроднадзор, и Минприроды России. ЕГИС УОИТ не позволяет даже обеспечить охват всех участников РОП. Кроме того, она остается закрытой для публичного доступа и внешней оценки ее эффективности.
Весьма чувствительной областью применения РОП являются нормативы утилизации, что и естественно — ведь это точка пересечения интересов производителей и импортеров товаров и переработчиков отходов. Первые нормативы утилизации 2016 года были минимальны или даже обнулены из-за новизны самой экономической модели: ведь пилотный период опробования РОП не был выполнен. Кроме того, нужно было предоставить участникам рынка время на необходимые подготовительные мероприятия и осознание того, что РОП — это надолго, навсегда. Но в последующие годы реализации РОП нормативы утилизации очень быстро стали принципиально не соответствовать реальной картине мощностей по переработке использованных товаров и упаковки.
«Мутной историей» до настоящего времени остаются и ставки экосбора, первые значения которых разрабатывались и обосновывались (с подачи того же улыбчивого антиэкологического министра) Высшей школой экономики (ВШЭ) за немалые десятки миллионов рублей. Они, мягко говоря, непрозрачны и критикуются сообществами переработчиков как ОИТ (отходы по линии РОП), так и ТКО. Главное замечание связано с занижением ставок экосбора. Но Минприроды России не сочло достаточным этот опыт взаимодействия с ВШЭ и заказало этой же организации разработку методики расчета ставок экосбора — всего за какие-то 16 млн рублей… Итоги этой работы (она, конечно, выполнена и принята заказчиком) закрыты для экспертного сообщества.
Ставки экосбора должны рассматриваться исключительно в комплексе со значениями нормативов утилизации. И здесь выявляются перекосы в отношении упаковочных материалов одинакового назначения. Например, практически неутилизируемая пищевая упаковка из вспененного полистирола (полимерная упаковка) имеет явные преимущества по сравнению с бумажно-картонной упаковкой. Это существенный фактор, поскольку и рынок услуг по утилизации отходов, и рынок производства упаковки реагируют на это и искажаются весьма негативным для окружающей среды образом.
Инициатива правительства объяснима
Уже развеялась иллюзия о месте и роли ассоциаций, создаваемых по зарубежным образцам производителями и импортерами товаров в целях организации самостоятельного выполнения нормативов утилизации. В странах ОЭСР такие ассоциации играют важную роль, обеспечивая формирование самостоятельного рынка с присущей ему конкуренцией, позволяющей снизить стоимость этих услуг. Кроме того, такие ассоциации формируют вторичный конкурентный рынок услуг среди операторов, выполняющих непосредственную переработку отходов. В странах ОЭСР это является локомотивом прогресса в опережающем развитии переработки использованных товаров и упаковки. В России широко известны лишь несколько таких ассоциаций: в основном «РусПЭК» («Промышленность за экологию»), да «ЭкоШинСоюз» с довольно узкой специализацией. Так что говорить о конкуренции среди ассоциаций и широком применении этого инструмента РОП не приходится.
Но даже при всех недостатках и сложностях введения в практику российская модель РОП стала относительно успешной, по крайней мере по состоянию на начало ее создания и функционирования — 2016–2017 годы. А самое главное, она стала действующей платформой для дальнейшего развития системы обращения с отходами потребления и для создания замкнутых циклов в использовании предметов, веществ и материалов. Особенно это заметно на фоне других, куда более проблематичных реформ: в сфере ТКО, в сфере технологического нормирования на основе НДТ, в централизованном водоотведении и других новациях. Однако хорошее начало обещает дальнейшее развитие, но оно замедлилось: поставленные цели не достигнуты даже на четверть. Поэтому сегодняшняя инициатива Правительства РФ и Минприроды России по совершенствованию системы РОП, особенно при сегодняшнем уровне ее состояния, вполне объяснима.
Утилизация использованной упаковки
Особого внимания требуют использованные упаковочные материалы, поскольку эти фракции составляют не менее 40 % образующихся ТКО, и прогресс по этому направлению позволил бы во многом решить проблему ТКО, вышедшую уже на государственный уровень и имеющую колоссальное социальное значение.
Особо подчеркнем, что новая система будет способствовать вытеснению с рынка «нецикличных» упаковочных материалов, таких как, например, полиэтиленовые пакеты, о чем неоднократно говорил спецпредставитель Президента РФ по вопросам природоохранной деятельности, экологии и транспорта Сергей Иванов. Причем достигнуто это будет не болезненными запретительными мерами, а с помощью экономического регулирования, подталкивающего игроков рынка к самостоятельному принятию целесообразных решений. Еще одним преимуществом может быть скрытое (но действенное) стимулирование применения многооборотных видов упаковки, а также введение залоговых механизмов.
Наконец, предлагаемая мера, несомненно, является более справедливым экономическим решением для производителей и в отношении потребителей, для которых сейчас действует уравниловка. Сейчас граждане оплачивают услугу по обращению с отходами вне связи с тем, сколько и каких отходов они в действительности образовали.
100-процентный норматив
Менее явным в рамках существующей правовой конструкции представляется предложение о введении 100-процентного норматива утилизации использованной упаковки. Это выражается в том, что обязательные операции, предшествующие возврату в экономический оборот (сбор, транспортирование, обработка), присутствуют в нормативной базе по РОП как бы «по умолчанию». Однако без них невозможно обойтись. При этом закон не отвечает на вопрос: а кто должен платить за захоронение той упаковки, что не утилизируется? Но ответ известен: сейчас оно оплачивается населением через тариф на ТКО.
Один из наиболее ходовых аргументов противников — почему нужно платить за
100%, когда на самом деле такие показатели утилизации не достигнуты и не могут быть достигнуты? Ответы объективны. Во-первых, необходимо срочно исправлять существующее положение с недозагрузкой имеющихся перерабатывающих мощностей, а для этого нужно формировать инфраструктуру сбора и обработки отходов. Во-вторых, всем известно, что ряд упаковочных материалов не может быть утилизирован в силу объективных причин: отсутствие методов или технических средств обработки, утрата функциональных свойств при применении, наконец, просто технологическая невозможность возврата в оборот. Они имеют отрицательную стоимость, но ведь и на безопасное обращение с ними тоже нужны средства. К тому же при обработке отходов естественным путем образуются так называемые «хвосты», конечное удаление которых (то есть захоронение) также должно оплачиваться.
Кроме того, аргументом в поддержку 100-процентной утилизации упаковки является недавно принятая норма об отнесении использования ТКО в качестве возобновляемого источника энергии (вторичных энергетических ресурсов) к видам утилизации отходов. То есть сжигание оставшихся после обработки горючих упаковочных материалов становится утилизацией отходов.
Далее, 100-процентная целевая планка может и должна послужить кардинальным драйвером роста перерабатывающих мощностей, развития сопутствующих услуг и производств.
Вместе с тем концептуальная составляющая РОП в отношении упаковки может потребовать определенной корректировки. Так, обязанность по утилизации использованных упаковочных материалов может быть расширена до обязанности по экологически обоснованному удалению. Но это не поменяет сущности законодательной инициативы, а только обеспечит ее юридическую стерильность.
По мнению экспертов, реформирование системы РОП не только состоится, но и будет продолжаться. Это неизбежно, поскольку жизненно необходимо для решения природоохранных вопросов, снижения социальной напряженности, более рационального (в идеале цикличного) использования ресурсов и материалов, наконец, для устойчивого развития России.