Одна из закономерностей современного развития государств, признающих свой политический строй конституционным и правовым, состоит в том, что в таком государстве разрыв между конституцией и общественной практикой неизбежно вызывает серьезные негативные последствия.
С одной стороны, конституция выполняет стабилизирующую функцию, призвана поддерживать стабильность не только правовой, политической и экономической систем, но и общественных устоев, основных национально-культурных ценностей. С другой стороны, излишняя консервация основного закона может вызвать значительное общественное напряжение и привести к застою государственного развития, не способного соответствовать изменяющимся мировым и внутренним реалиям.
Сейчас, в начале второго двадцатилетия XXI века, уже очевидно, что во многих регионах мира сформировались свои собственные цивилизационные проекты. Это особенно характерно для стран с древней культурой, таких как Индия, Китай, Россия, для арабо-мусульманского региона, стран Центральной Азии, Дальнего Востока, некоторых сообществ Африки. Они разрабатывают собственные стратегии развития на основе своей социокультурной идентичности, находясь в поиске новых балансов общечеловеческого, универсального и национального, закрепляя их в национальном праве, в своих новых и реформируемых конституциях. Только в период 2015-2021 гг. существенные изменения (причем неоднократные) вносились более чем в 60 конституций мира из почти 200 национальных конституций.
Об этом, в частности, говорил 20 июня 2022 г. на встрече с Конституционной комиссией президент Узбекистана Шавкат Мирзиеев, который считается главным идейным вдохновителем новой конституционной реформы в Узбекистане. [1] По словам президента, современная сложная ситуация требует серьезных размышлений о будущем народов, а значит — еще более ответственного отношения к судьбе Родины, принятия безотлагательных стратегических решений, реагирования на усиление мировых процессов трансформации и конкуренции. Как было отмечено, за короткий период времени кардинально изменились политико-правовой, социально-экономический и духовно-культурный облик узбекского общества, мировоззрение соотечественников. Неслучайно основным инициатором этой реформы действительно стали широкие слои населения, ведущие партии и общественные организации Узбекистана.
Узбекистан — страна с очень древними традициями. Как отмечено в новой редакции преамбулы к Конституции Республики Узбекистан, здесь имеется более чем трехтысячелетний опыт развития государственности. Народ страны внес бесценный вклад в развитие мировой и исламской цивилизации. Настало время отразить ответы на многие вопросы современного развития. Закрепить осуществляемые в стране масштабные демократические преобразования по строительству Нового Узбекистана и формированию третьего Ренессанса в тщательно разработанных правовых нормах Конституции — является, по мнению президента Узбекистана, велением времени.
Таким образом, в сложившихся условиях и в связи с выдвижением новых амбициозных задач развития страны потребовалась конституционная реформа, которая затрагивает, изменяет и дополняет ряд фундаментальных положений Конституции 1992 г.
Президентом Мирзиеевым были выделены четыре приоритетных направления в обновлении Конституции Узбекистана 1992 г. Интересно в этом плане сравнить две редакции Конституции — редакцию 1992 г. и новую редакцию согласно проекту Конституционного закона «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Узбекистан».
Первым направлением обновления Конституции стали права и свободы человека, его жизнь и честь, достоинство и интересы. Как подчеркнул президент Мирзиеев, «и в нашей священной религии, и в богатом научном и духовном наследии наших великих предков человек рассматривается как венец мироздания и несравненное чудо... Поэтому возвышение на деле его чести и достоинства — конституционный долг и приоритетная задача органов государственной власти».
Следует отметить, что выполнение этой конституционной задачи отразилось прежде всего на формулировках преамбулы к Конституции 1992 г., которая была значительно переформатирована. Так, в преамбуле появились слова о приверженности национальным и общечеловеческим ценностям, о построении социального и светского государства (о гуманном, демократическом и правовом уже говорилось в преамбуле 1992 г.), заботящегося о чести и достоинстве, благополучии и интересах каждого человека, о стремлении к открытому, справедливому и гармоничному гражданскому обществу, о верности таким ценностям, как социальная справедливость, свобода и равенство, о стремлении обеспечить устойчивое развитие страны, достойную жизнь молодежи, развитие в этих целях образования, науки, культуры и духовности. Здесь также сказано о решимости приумножать и охранять природные, культурные, материальные и духовные ценности, об укреплении дружественных отношений Узбекистана с мировым сообществом, и прежде всего с соседними странами, о цели обеспечения гражданского мира, межнационального и межконфессионального согласия и толерантности.
В этих емких формулировках и заключается суть планируемых преобразований, а также направлений реформирования Основного закона страны. Любая Конституция — программный документ, и постановка целей развития общества и государства — одна из важнейших его задач. Очевидно, что эти цели сформулированы предельно четко. Кроме того, весьма определенно сформулированы и основные ценности узбекской нации, определен ее «культурный код», что, безусловно, относится к достоинствам проекта изменений и дополнений.
Далее, в статье 13 Конституции сохраняется положение о том, что высшей ценностью является человек, его жизнь, свобода, честь, достоинство и другие неотъемлемые права, однако эту формулировку предполагается дополнить словами «уважение, соблюдение, защита чести и достоинства человека, его прав и свобод являются обязанностью государства». Кроме того, проект Конституционного закона о поправках предусматривает, что права и свободы человека действуют непосредственно, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность государственных органов, органов самоуправления граждан и должностных лиц.
При дальнейшем и более глубоком изучении проекта Конституционного закона о поправках в Конституцию обнаруживается, что эти взаимные обязанности существуют, более того, в части прав и обязанностей предусматривается определенный, продуманный их баланс. Так, положения Конституции не могут толковаться в ущерб правам и свободам человека и гражданина, правам и интересам Республики Узбекистан, основным принципам и положениям, предусмотренным в первом разделе настоящей Конституции (ст. 16 в новой редакции).
В проекте имеются и абсолютно новые статьи 26-1 и 26-2, которые устанавливают право пользоваться помощью адвоката по своему выбору, о доступе к правосудию и компенсации государством причиненного ущерба, о случаях, при которых закон имеет или не имеет обратную силу. Кроме того, обновленная статья 116 предусматривает, что каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи, которая в случаях, предусмотренных законом, оказывается бесплатно.
Актуальными являются новые положения, связанные с правами человека в условиях развития современного информационного общества: о праве на доступ к всемирной информационной сети Интернет и свободное пользование ею; о праве каждого на ознакомление с данными, собранными о нем государственными органами, органами самоуправления граждан и любыми организациями; о праве требовать исправления недостоверных данных, а также на уничтожение данных, собранных незаконным путем или более не имеющих правовых оснований (ст. 29, 30 в новой редакции). Такие положения пока содержатся в немногих, самых современных конституциях.
Раздел о социальных, экономических и культурных правах хорошо соотносится со вторым направлением обновления Конституции Узбекистана, отмеченным президентом — закреплением принципов социального государства. В преамбуле, а также ст. 1 Узбекистан характеризуется как правовое, социальное, светское, демократическое государство.
Концепция социального государства в том общем виде, с которым соглашается ныне большинство исследователей, обычно включает в себя следующие характеристики (принципы): принцип социальной справедливости, принцип социального равенства, обеспечение социальных гарантий. Социальное государство по своим базовым характеристикам выступает как социально-поддерживающее, социально-регуляционное, социально обязанное и ответственное государство. Это подчеркивается ст. 14 Конституции, в несколько измененной редакции: «Государство строит свою деятельность на принципах социальной справедливости и законности в интересах благосостояния человека и устойчивого развития общества».
Многие положения «социальной конституции» содержатся также в Главе XII «Экономические основы общества». Здесь гарантируется свобода экономической деятельности и предпринимательства, неприкосновенность частной собственности, обеспечение государством благоприятного делового и инвестиционного климата, свободное перемещение товаров, услуг, рабочей силы и финансовых средств, запрещена недобросовестная конкуренция, монополизация экономической деятельности. Особо отмечено, что «результаты разгосударствления и приватизации пересмотру и отмене не подлежат».(ст. 53).
В качестве новации закреплено, что земля может находиться в частной собственности на условиях и в порядке, предусмотренных законом (ст. 55). Новая статья 53-I устанавливает, что ни одно лицо не может быть лишено своего имущества иначе, как по решению суда. Говорится также о предварительном и равноценном возмещении в случае принудительного отчуждения имущества для общественных нужд. Ранее такие положения в Конституции отсутствовали.
Третьим направлением обновления Конституции президент Республики Узбекистан определил развитие свободного и справедливого гражданского общества. Наименование Раздела III Конституции 1992 г. теперь звучит как «Гражданское общество и личность» (ранее слово «гражданское» отсутствовало). Очень важен провозглашенный в конституции общий принцип развития гражданского общества в Узбекистане: его целью, согласно преамбуле, является обеспечение гражданского мира, межнационального и межконфессионального согласия и толерантности. Можно отметить высокое «качество» данной формулировки, как с обычной лингвистической точки зрения, так и с точки зрения юридической техники.
Основу гражданского общества, согласно обновленной ст. 56, образуют институты гражданского общества, в том числе махалли (см. ниже), политические партии, движения, средства массовой информации, профессиональные союзы, общественные фонды и другие общественные объединения. Их цели и задачи — защищать права, свободы и законные интересы граждан, демократические ценности, содействовать достижению социальных и культурных целей, удовлетворению духовных и иных нематериальных потребностей общества.
Как видно из текста, в статье 56 среди всех основ гражданского общества на первое место помещены махалли. Согласно ст. 105 Конституции в новой редакции, махалли (в прежнем русском тексте — «сходы граждан») являются органами самоуправления граждан в городах, поселках, кишлаках и аулах. Они не входят в систему органов государственной власти и самостоятельны в пределах своих полномочий. Имеется ссылка на закон, который будет регулировать правовые основы деятельности махалли, порядок выборов, объем полномочий председателя и органов управления.
В качестве четвертого направления реформирования Конституции Узбекистана было определено «построение в Узбекистане гуманного демократического правового государства». Соответственно, в преамбуле и обновленной ст. 1 Конституции такая характеристика присутствует, говорится о том, что Узбекистан — «правовое, социальное, светское, демократическое государство.
Очевидно, что обновляемая Конституция Узбекистана подходит к этому вопросу более комплексно, на чем специально остановился в своем выступлении президент Республики Узбекистан.
Во-первых, производится более «тонкая настройка» всей системы государственной власти, системы разделения властей с ее сдержками и противовесами, так, чтобы она в большей мере служила принципу народовластия. В частности, расширяются полномочия парламента — Олий Мажлиса — по формированию правительства и парламентскому контролю за его деятельностью. Парламенту передаются и некоторые полномочия президента в сфере назначений и освобождений должностных лиц. Одновременно расширяются некоторые полномочия правительства в сфере текущего управления, однако такое расширение означает и усиление его ответственности.
Во-вторых, предусматривается общественный контроль за деятельностью государственных органов (обновленная редакция ст. 32).
В-третьих, обеспечивается реформирование местного самоуправления, в том числе в части разделения и расширения полномочий его органов, направленное на повышение эффективности их деятельности. Важным представляется и вводимое содержательное определение «самоуправления граждан»: под ним понимается не только право, но и действительная способность граждан самостоятельно и в рамках закона решать вопросы местного значения, исходя их своих интересов, исторических особенностей развития, а также национальных и духовных ценностей, местных обычаев и традиций (ст. 32).
В-четвертых, реформируется институт законодательной инициативы. В частности, появляется новый институт: теперь граждане в количестве не менее 100 тысяч человек будут иметь возможность внести свои законодательные предложения в Законодательную палату Олий Мажлиса (ст. 83). Таким образом, народ становится не только источником всей власти в стране, но и приобретает статус непосредственного субъекта законотворчества.
В-пятых, укрепляется и совершенствуется судебная система, ибо правовое государство не может быть построено без эффективно работающей системы справедливых и независимых судов и органов охраны правопорядка. Изменения вносятся в деятельность Конституционного суда, который теперь вправе рассматривать жалобы граждан и юридических лиц о проверке соответствия Конституции закона, примененного в отношении них судом в конкретном деле (ст. 109). В обновляемой ст. 112 провозглашен принцип несменяемости судей, а согласно новой редакции ст. 111 будет создан Высший судейский совет Республики Узбекистан, который является независимым органом судейского сообщества, обеспечивающим формирование судебного корпуса, соблюдение конституционного принципа независимости судебной власти.
Все эти масштабные трансформации находятся только в начале своего пути. Однако их закрепление в Конституции будет означать наступление второго, еще более важного, этапа реформ: их реализацию, в том числе посредством законодательной деятельности. Важным условием успеха всех начинаний станут и закрепленные в преамбуле Конституции принципы внешней политики Узбекистана: стремление к укреплению и приумножению гармоничных, дружественных отношений Узбекистана с мировым сообществом, и прежде всего с соседними странами, на основе взаимной поддержки, сотрудничества и уважения, мира и согласия.
[1]Конституционная комиссия по формированию предложений о внесении изменений и дополнений в Конституцию 1992 г. была создана 20 мая 2022 г. В состав Комиссии (46 человек) вошли депутаты и сенаторы, представители общественности, ведущие юристы, политологи, другие эксперты.