Около 500 мэров накануне приехали в Суздаль, где проходил сам съезд, чтобы там рассказать президенту России о наболевшем. Последние полгода только и было разговоров, что «приедет Путин, узнает Правду и всех рассудит». Но буквально в ночь перед съездом визит отменили и срочно отобрали ходоков в Москву.
Большинству ключевых фигур, способных дать целостное видение ситуации (полгода на нескольких рабочих группах писалась концепция развития самоуправления), пришлось остаться со своими коллегами в Суздале. В результате стенограмма встречи в Кремле представляет собой затейливое переплетение рассказов о действительно важных проблемах, рыданий некоторых дам и причудливых идей неофитов вроде федеральной программы улучшения имиджа чиновников.
На самом деле главный вопрос — могут ли наши мэры работать эффективно? Не факт. И вот почему. Сначала напомню, что и съезд мэров в Суздале, и встреча в Кремле приурочены к двум юбилеям. 15 лет назад Россия подписала Европейскую Хартию местного самоуправления. Тем самым мы пообещали Совету Европы, что мэров будем выбирать, а не назначать, и что внизу у нас будет самоуправление с самостоятельными бюджетом, имуществом и правилами, которые определяют жители через избранных мэров и депутатов. А 10 лет назад был принят 131-й закон о местном самоуправлении вместо ельцинского, действовавшего с 1995 года. 131-й закон стал реакцией на «вольницу» 1990-х, когда правила самоуправления были отданы на откуп регионам, — в результате где-то появились удивительные примеры подлинного развития городов и сёл, а где-то шли бесконечные войны между мэрами и губернаторами.
В 2003 году комиссия по разработке 131-го закона под руководством Дмитрия Козака ввела одинаковые правила по всей стране. Мэрам дали жёсткий список полномочий, который за прошедшие 10 лет вырос вдвое. Но для выполнения полномочий нужны деньги. А с деньгами поступили так: решили большую часть налогов забирать наверх и потом ровным слоем размазывать по стране. У этого решения есть два резона.
Во-первых, из 84 регионов только 15 были донорами (а сейчас и того меньше). То есть поставь все муниципалитеты в зависимость от налогов — половина якобы могла не выжить. Во-вторых, как говорил в 2003 году автор муниципальной реформы Дмитрий Козак, в принципе, на выполнение всех обязательств, которые приняла на себя власть, нужно около 7 триллионов рублей, а весь бюджет РФ тогда был вдвое меньше («в ценах» 2003 года). И тогда Минфин буквально костьми лёг, чтобы решить проблемы за счёт подъёма денег наверх. Да так до сих пор и лежит.
В результате получилось вот что. В так называемых развитых странах минимум две трети городских бюджетов — это налоги, которые собирают на территории, и доходы от использования имущества. А в России почти половина местных бюджетов — это трансферты из федерального и регионального бюджетов (то самое «ровным слоем по стране»). Но это средняя температура, а основная масса — сёла — дотационны чуть ли не полностью.
Всё бы ничего, и на самом деле, если нам удобнее работать в условиях такой перераспределительной системы — то почему бы и нет? Но тут мы натыкаемся на внутренний дефект этой системы. Ещё десять лет назад, когда начиналась реформа, мэры даже самых богатых городов говорили мне, что для того, чтобы залатать дыры, им нужно, чтобы бюджет увеличился вдвое. Подчёркиваю: залатать дыры, а не заниматься развитием. Мало того, что бюджеты с учётом инфляции увеличились вдвое разве что там, где своих бюджетов почти не было. Но и все мы видим наши города и сёла и знаем, что развитие только начинается и дополнительные деньги не помешали бы никому. А как заниматься развитием, когда тебе отводится роль управленца, который должен выполнить спущенное сверху домашнее задание и «сдать выручку в кассу»? Глава одного из районов Ростовской области на съезде в Суздале рассказывал, что он построил 8 новых предприятий, но доходы местного бюджета остались прежними. Так есть ли смысл «трепыхаться»?
У экспертов по развитию есть хрестоматийный пример успеха — город Мышкин. В 1990-е годы тамошняя власть поддержала инициативу местных активистов, создавших Музей мыши. На этом раскрутили туристический бренд и в результате за счёт туристов увеличили бюджет в 10 раз. Но для этого пришлось построить пристань, чтобы могли причаливать корабли с маршрута «Золотого кольца». Маленькая деталь: Мышкину деньги на это дал фонд, сегодня причисленный к иностранным агентам.
Где условный Мышкин может взять «посторонние» деньги сегодня? Только на верхних этажах бюджетной системы. Не случайно на съезде в Суздале главной лучшей практикой стала бурно развивающаяся Пенза: 10 новых бассейнов, новые детские сады и поликлиники, новое здание театра, технопарки, спортивные площадки… Сплошная стройка, не хуже сочинской. На какие деньги? Из регионального бюджета и федеральных программ (урок мэрам: главное — выстроить правильные отношение с верхами). И не случайно города сегодня всё чаще ищут не просто экспертов по развитию, но тех экспертов, которые знают, как войти в ту или иную федеральную программу, например, программу индустриальных парков или создания кластеров.
Но в каждом районе технопарк не построишь и кластер не откроешь. А главное — федеральные деньги далеко не бесконечны. На прошлой неделе Минэкономразвития обнародовало прогноз, по которому российскую экономику ждут 10 «тощих» лет. Другими словами, федеральными программами всю страну не покроешь. Сделаю рискованное предположение: Владимир Путин именно потому и не приехал в Суздаль, чтобы не расстраивать мэров. Впрочем, как напомнил на встрече в Кремле мэр Хабаровска Александр Соколов, недавно на полузакрытом совещании глав региональных столиц представители администрации Президента РФ Центра уже сказали определённо: денег не будет. (Обещанное увеличение доходов к 2016 году на самом деле означает прибавку в несколько не очень существенных процентов.)
Это своеобразный замкнутый круг, парадокс тщательно выстроенной вертикали. Для того, чтобы развиваться, нужны нестандартные ходы и нестандартно мыслящие мэры, а также экономические стимулы в виде зависимости роста бюджета от эффективной работы. Но сейчас работа муниципалов обременена таким количеством условий, что проще плюнуть и смириться со своей скромной ролью внутри почти распределительной системы, чем эти нестандартные ходы искать. Я, кстати, думаю, что «феномен Ройзмана», когда Центр не стал противиться приходу людей не из «системы», объясняется именно осознанной необходимостью в свежих идеях, в людях, которые «не знают, что нельзя».
Тем не менее я бы не стала посыпать голову пеплом и стенать о том, что всё пропало. Возможно, что именно непростые экономические условия в конце концов приведут нас к идее о необходимости послаблений для местного самоуправления. В конце концов, земство уже спасало Россию.
Мнение автора может не совпадать с позицией редакции