Декан экономического факультета МГУ им. Ломоносова о механизмах, которые делают решения власти эффективными или провальными.
Пандемия ограничений
Алексей Макурин, «АиФ»: Натиск коронавируса потребовал ввести множество ограничений. Могут какие-то сохраниться, когда мир победит болезнь?
Александр Аузан: Есть такая опасность. Во время кризисов, войн, эпидемий полномочия государства всегда расширяются. Но потом правительства не всегда возвращают права, полученные в чрезвычайной ситуации. И соблазн регламентировать жизнь граждан и бизнеса у них сейчас выше, чем когда бы то ни было. Появились цифровые системы, позволяющие сделать тотальный контроль более дешевым и адресным.
Но я не убежден, что это правильно и эффективно. Тоталитарные государства хорошо управляют большими организациями и крупными инвестициями. Но они получают неважные результаты, когда нужно запустить инновационный процесс. В лучшем случае удается создать важные военные технологии. А в гражданских отраслях внедрение технических достижений идет медленно. Быстрое инновационное развитие, которое движет вперед всю экономику, возможно только тогда, когда в стране много самостоятельных людей, которые не подконтрольны государству.
— Для России усиление госконтроля опаснее, чем для других?
— Конечно. Ведь у нас в прошлом — трагический опыт сталинского тоталитаризма с его несомненными достижениями в атомном проекте и со столь же несомненными человеческими жертвами. Входить второй раз в ту же реку в «цифровых сапогах» совершенно не хочется. Власти, правда, пообещали, что тот огромный массив персональных данных, который был собран во время оформления цифровых пропусков, позже будет уничтожен. Посмотрим, как будут выполнены эти общения. Сохранение персональных данных в собственности граждан —это главный критерий, который покажет, куда будут развиваться события.
Дурацкое законотворчество
— Что в принципе эффективнее — разрешать или запрещать?
— Однозначно не скажешь. Каждый закон и разрешает, и запрещает. Но есть интересный пример. Подсчитано, что в XX веке в районах Африки, где не было государства, погибло от 30 до 60% мужчин. А в Европе и Серной Америке, несмотря на тоталитарные режимы и мировые войны, — только 2%.
Люди по своей природе склонны к тому, чтобы защищать своих, конфликтовать с чужими и добиваться успеха. Но все мы не так умны и не так честны, чтобы не переступить черту в отстаивании своих интересов. Социальные нормы и ограничения, которые вводят законы, нас сдерживают. Без них нельзя.
Чем нелепее закон, чем труднее его соблюдать — тем больше оснований потребовать мзду за исполнение закона или за его нарушение.
— Однако есть ощущения, что законов со словом «запретить» в России в последние годы принимается больше, чем со словом «разрешить».
— Это правда. Дело в том, что из кирпичиков законов складывается то, что экономисты называют институтами — правила жизни и механизмы их применения. Так вот институты бывают двух «пород». Одни подстраиваются под потребности людей. Они хороши для инновационного развития, так как стимулируют активность и творчество граждан. А задача институтов второго типа — изымание ренты, естественной, монопольной, административной. Они могут хоть из камня ренту извлечь, чтобы обеспечить доход определенным общественным группам. Чтобы сделать доход устойчивым, на поле, где он образуется, важно «чужих» не пускать. Чтобы не пускать — надо запретить. Чем больше запретов — тем удобнее. Поэтому у нас в стране (хотя, надо честно сказать, и в подавляющем большинстве стран) за последние десятилетия развилась система таких рентных институтов.
Кстати, коррупция — это тоже рента, которую получают люди, которые могут использовать законы в корыстных целях. Чем нелепее закон, чем труднее его соблюдать — тем больше оснований потребовать мзду за исполнение закона или за его нарушение.
— Наши депутаты и чиновники чего только не предлагают! Запретить бесплатно делать аборты, курить на собственных балконах, продавать алкоголь в обычных магазинах... Неужели не понятно, что это абсурдно и вредно?
— Правители несовершенны, как все: стремятся к своей выгоде, саморекламе, не всегда хорошо делают свою работу. Есть научная методика, которая позволят заранее оценить, для кого закон будет в плюс, а для кого в минус, кто потеряет, и кто приобретет. Формально такой анализ в России делается по каждому закону. Многие мои коллеги по экономическому факультету МГУ участвуют в такой работе. Но не всегда их выводы принимаются во внимание.
Сила неписанных норм
— Способно ли государство прописать правила на все случаи жизни?
— Нет. И это еще одна причина того, что экономика развивается быстрее там, где меньше стремления все законодательно отрегулировать. В США, Великобритании, Гонконге новые законы устанавливает не парламент, а суд на основе прецедентных решений по реальным конфликтам между людьми или компаниями. А если нет конфликта — то нет и законодательной нормы.
Кстати, наш сосед Казахстан несколько лет назад тоже создал на своей территории особую юрисдикцию — международный финансовый центр «Астана», где действуют общее право и британский суд. Это очень эффективно для разрешения хозяйственных споров и развития финансовых рынков.
— Но в России считается: чем больше законов, тем лучше. Почему мы выбрали этот путь?
— Так сложилось, когда в XYIII-XIX вв. мы позаимствовали из Германии континентальное право, которое действует в большинстве стран Европы. В условиях самодержавия и крепостничества более жесткая немецкая система была ближе российским правителям, чем англо-саксонская модель, где главную роль играет суд.
— Вот только множество писаных правил в российских условиях не работают. Запрещено пить пиво в скверах, а все пьют! Запрещено оказывать услуги без кассового чека, а попросить чек мы часто стесняемся. Люди у нас «неправильные» или законы «неправильные»?
— Ни то, ни другое. Есть еще неписанные представления о том, что хорошо и что плохо. Во всем мире они сильнее формальных норм. Ведь это часть нашей культуры, наших ценностей. Законы, которые соблюдаются, обязательно учитывают культурные особенности страны. Иначе происходит то, что мы в России обнаружили, когда в 1990-е гг. пытались импортировать право. Казалось, достаточно перевести на русский язык хорошие германские или американские нормы — и в Госдуму. Но получались странные вещи. Закон о банкротстве был принят в расчете на то, что он будет способствовать финансовому оздоровлению предприятий. А он оказался прекрасным инструментом в руках рейдеров, которые начали захватывать заводы.
Хотя были и другие примеры. 25 лет назад очень активно работал закон о защите прав потребителей, в разработке которого я участвовал. А почему? Мы намеренно дали в нем потребителям намного больше прав, чем бизнесу. Нас коллеги европейцы и американцы за это критиковали. Но мы понимали, что в нашей стране это правильно. Ведь еще недавно в СССР продавцы работали по принципу «вас много, а я одна». Покупатель у нас был слишком неопытен, а в страну хлынули импортные товары неизвестного качества. Поэтому закон был составлен так, что дал потребителям широкие возможности для отстаивания своих прав в суде. Миллионы людей в 1990-е гг. выигрывали суды, в том числе — у олигархических банков. Правда, сегодня этот закон уже работает хуже. За прошедшие годы сильно выросла роль в экономике государства, и подходы к защите потребителей нужно менять с учетом новых реалий.
Россия не смогла выйти из колеи, которая ограничивает ее экономическое развитие уже целых 500 лет: сначала подъем, а потом торможение, словно уперся головой в потолок.
Потолок для экономики
— Когда в истории России баланс ограничений и свободного выбора был оптимальным?
— В эпоху Александра II, когда было отменено крепостное право, создавались земства, велись военная и судебная реформа. А самый близкий, на мой взгляд, период — 2000-2003 гг., когда шли уже путинские реформы. Тогда были сняты многие ограничения на экономические связи между областями, упрощена налоговая система, понижены многие административные барьеры. Доходы населения к 2008 г. выросли в два раза. И это заслуга не только высоких цен на нефть, но и правильного баланса между тем, что делалось сверху и снизу.
Налоговую систему мы, судя по решению ввести прогрессивную шкалу НДФЛ, менять начали.
— Почему потом нарушился этот баланс?
— Это отдаленное следствие революции 1991-1993 гг. Революции сначала уничтожают все прежние ограничения и дают два результата. Один негативный: растет преступность и незащищенность людей. Второй позитивный: происходит взлет творчества, инициативы. Дальше законы начинают постепенно устранять этот конфликт. В какой-то момент они начинают оптимально соответствовать ситуации в стране, наступает время процветания.
Но если не остановить процесс госрегулирования, то опять появляется система, при которой люди отдают больше, чем получают. На мой взгляд, после 2003 г. государство пошло в этом направлении, потому что возобладало стремление к получению ренты. Россия не смогла выйти из колеи, которая ограничивает ее экономическое развитие уже целых 500 лет: сначала подъем, а потом торможение, словно уперся головой в потолок.
— Чем лечить эту болезнь?
— Выход из «колеи» достигается двумя методами. Либо длинными и комплексными реформами, когда меняется и законодательство, и госуправление, и образование, и культура. Либо быстрой и точной реакцией на такие удары, как сегодня от коронавируса. Что можно сделать в ответ? Изменить налоги, изменить судебную систему. Налоговую систему мы, судя по решению ввести прогрессивную шкалу НДФЛ, менять начали.
Та социальная модель, к которой сейчас будет поворачиваться страна, ближе уже не к советской, а к шведской и германской. А там огромную роль играют организации граждан, разного рода общественные палаты и ассоциации.
Трилемма невозможности
— Что государство будет делать дальше?
— Отношения власти и народа похожи на брачный договор. Мы, экономисты, называем это социальный контракт. То есть власть предлагает населению что-то важное в обмен на особые права и рычаги для себя. В 2020 г. она предложила народу заключить брак на основе идеи социальной справедливости. Это новые налоговые режимы, раздача денег семьям с детьми, вложения в регионы. Государство делает ставку на поддержку большинства избирателей — тех, чей доход ниже среднего.
— Это можно только приветствовать.
— Да. Но Россия на долгие годы обречена решать вопрос, который не имеет решения. Великий экономист Джон Мейнард Кейнс назвал это трилеммой невозможности. Нельзя одновременно максимизировать свободу, справедливость и эффективность. Вы должны решить, что важнее. И в разные периоды через кризисы, выборы, предложение разных политик решение меняется. Сейчас в обществе силен спрос на справедливость и эффективное государство, способное защитить людей от таких угроз, как коронавирус. Но в будущем вполне может усилиться спрос на гражданские и экономические свободы.
Нужно также учитывать то, что та социальная модель, к которой сейчас будет поворачиваться страна, ближе уже не к советской, а к шведской и германской. А там огромную роль играют организации граждан, разного рода общественные палаты и ассоциации. Там очень важна обратная связь от населения, которая у она развита слабо.
И важна не просто возможность высказать свое мнение на сайте. Я как экономист считаю, что реальные права появляются там, где вы вправе перераспределять ресурсы. Я был в группе из 20 ученых, которые распоряжением президента были назначены для работы над стратегией развития страны на 2018-2024 гг. Мы уже несколько лет назад настаивали на том, чтобы поднять подоходный налог для верхушки среднего класса. Но я при этом предлагал разрешить налогоплательщикам самим решать, на какие цели — образование, здравоохранение, социальное обеспечение — направить дополнительные 2%, уплачиваемые по повышенной ставке. Хорошо, что в итоге власть предложила отдать эти деньги на проблемы детей и людей с редкими заболеваниями. Но сами граждане России делать выбор не смогут.
А, скажем, в Исландии часть подоходного налога можно по своему решению направить на церковь или на фундаментальную университетскую науку. В Венгрии можно отдать часть своего дохода некоммерческим организациям. Я убежден, что люди должны голосовать прежде всего своими налогами. Это путь к настоящей демократии.